编者按：近年来，各地违规违法征占耕地、损害农民切身利益的现象十分突出，已成为广大人民群众反映最为强烈的热点和焦点问题。去年以来，党中央、国务院紧急采取措施，对土地市场进行严格的治理整顿，取得了阶段性成果。但是，由于征地侵权案件众多、涉及面广、地方保护严重，查处遭遇到了空前的难度和阻力。更为恶劣的是，面对中央的三令五申，面对失地农民的生存困境，一些地方和部门居然挖空心思，阳奉阴违，甚至我行我素，顶风作案。
保护耕地的“红线”为何被屡屡突破？一些地方和部门又是怎样“上有政策，下有对策”的呢？
征地侵权为何屡禁不止 （ 上 ）
叶含勇 秦交锋 韩谦
从2003年开始，中央将土地管理作为宏观调控的一项重要措施狠抓特抓。然而在调查采访中，记者明显地感受到一股来自地方的难以遏制的圈地欲望。许多地方项目开工比较多，用地需求很大，继续以占用土地为代价搞建设的冲动非常强烈。在发展冲动和巨大利益的推助下，一些地方和部门“上有政策，下有对策”，挖空心思，怪招迭出。
未 批 先 用 ， 少 批 多 用
我国非农建设用地的审批程序应该说是非常严格的。土地管理法明确规定，占用基本农田、占用基本农田以外的耕地超过35公顷（合540亩），必须经国务院批准。然而在现实中，很多地方政府出于自身利益和政绩考虑，根本无视国法，先把地圈上匆匆开发，未批先用，边批边用；或者少批多占，来个“生米做成熟饭”，再补办手续，将非法占地“合法化”。
福建省长汀县今年征用该县东关村耕地316余亩。省政府同意征地的批文是今年4月17日下发的，但东关村3月份就已经开始给村民发征地补偿款。贵州省遵义市修建汇川大道占用耕地90多公顷（约合1390亩），遵义开发区至今拿不出国务院及相关职能部门的批复，省一级政府的用地手续也是在开工后陆续补上的。去年9月，陕西省扶风县城“新区”违规用地问题被查处，但事隔7个月后该县又圈占了20余亩良田作为“新区”用地。
值得注意的是，在今年国家清理整顿土地市场期间，一些地方执行政策并不积极，对违规上马的项目，能保就保，补办手续，将非法占地“合法化”。这种“先上车后补票”的做法，竟然还被其他地方屡屡仿效。最近广西永福县桃城乡李家寨屯村民举报，县政府在征地过程中少批多占：“自治区政府批文里只批了12公顷（合180亩）土地，但是县政府实际征用300亩土地。”
此 征 彼 用 ， 征 而 不 用
此征彼用的违法征地行为主要有以下表现：1.“巧闯”基本农田保护“红线”，破坏被圈占耕地面貌，再以劣质地、非耕地等地类上报，瞒天过海，套取批文。在各地以往频繁发生的暴力毁地毁田占地事件中，上述状况屡有出现。2.以农业用地流转之名，行非农建设用地征占之实。现在国家加大了对开发区过多过滥的整治力度，一些地方便以搞特色农业园区等为名，采取转包、租赁等手法圈占农村土地，私下用于非农建设。3.随意改变土地用途。一些开发区采用虚报或多报工业项目的形式获得用地额度，然后盲目上马一些容易吸引投资、利润较大的非生产性项目，如房地产、餐饮娱乐等，随意改变土地用途，背离开发区产业布局和发展的初衷。
根据土地管理法第37条规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内未用而又可耕种的，应由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种。但是，现实中批而不用，圈地牟利是一种常见的违法占地行为。山西省朔州市平鲁区西钟牌村48户村民的400余亩土地1年前被占。其中一处圈地面积约有200亩，偌大一片土地上，如今只有一丛丛不知名的野草在微风中摇曳，一处半拉子工程孤立地矗立那里，土建工程留下的空架子在旷野里显得相当刺眼。村民们说：“我们看了心痛，这么好的地荒了多可惜啊！”
山东省威海市环翠区张村镇后双岛村、前双岛村的村民前不久向记者举报，当地区、镇、村三级干部在2003年将两个村子共2000余亩沃土变成工业园，农民基本口粮田被夺，但工业园内的房子和大量土地被闲置。今年5月，有关媒体披露，安徽亳州一些地方，开发商大量圈地后，闲置荒废土地的现象相当严重，而且一边闲置耕地，一边继续圈占农民耕地，目的就是低价圈进，转手高价卖出。
乡 村 干 部 非 法 卖 地
按照我国现行的土地管理法规，村民自治组织无权审批土地，但在实践中却屡屡发生乡村干部非法买卖土地的怪事。山西省朔州市平鲁区西钟牌村村民韩继平向记者含泪诉说：“我们村的耕地是名闻朔州市的，土地十分肥沃，多年来以种植胡麻（油料）为主，平均亩产保持在150公斤到250公斤左右，老百姓的日子一直过得不赖。然而2003年5月，不知村委会与谁签订了占地合同，签订前，村委会并没有征求村民意见，签订后，村民们也没有见到合同。村干部一直说：审批手续在办理之中，之后还要公证。直到事后，我们才知道，被霸占的耕地面积约400余亩，其中有50多亩松树林。”
还是在山西，今年6月25日“土地日”之前，省国土资源厅对去年以来全省发生的20件重大土地违法案件进行了通报，其中涉及村委会违法买卖土地的案件就有5起。
令人费解的是，乡村干部违法买卖土地现象本是很好遏制的，因为这些干部根本就无权批地，只要群众举报，一查一个准，但实际情况常常相反，群众一而再、再而三向上信访举报，却经常徒劳而返，问题得不到解决，反而受到种种恐吓。西钟牌村的村民们为土地被霸占而去找乡政府说理，得到的答复是：“这里不是衙门，这不是我们管的事,我们乡政府不欠你们的钱。”上访到平鲁区土地局，土地局有人给了他们一部《中华人民共和国土地管理法》说：“回去好好学学土地法，学懂了再来。”无奈的村民，上访一年，徒劳无益。
暴 力 强 制 ， 违 规 补 偿
几乎每一起违法乱占耕地案件都和强制、暴力扯得上关系。让我们再来回放一下几个典型镜头：
2003年8月9日上午，“遵义市北部新城综合发展有限公司”以“汇川大道指挥部”名义，由城管、防暴警察等300余人驾驶几十辆小车、两台挖掘机，浩浩荡荡进入沿红村。在进村以前，他们先对村民的电、水、路、电话等基本生活设施予以强行掐断，并由交警、公安将公路封闭，不准村民自由活动。农民用人墙进行保护，其间部分农民被打倒、打伤。挖掘机在农民没有搬出房屋内生活用品和未赶出牲畜的情况下，几十分钟便将几幢房屋夷为平地……
2003年5月下旬，朔州平鲁区西钟牌村，数十辆大铲车“轰隆隆”开进田地里，不问青红皂白，强行铲除刚吐绿的庄稼，尽管村民奋力阻拦，但数百亩的庄稼还是被埋进黄土里……
2004年6月27日、28日，江苏省宜兴市张渚镇，当地政府在没有征得农民一致同意的情况下，连续两天动用警力、推土机强行填埋近百亩耕地。在征地现场，本刊记者看到，村民们新近种下的秧苗正被大型推土机碾埋，几十辆填土车、翻斗车还在继续作业。已有近1/3的被征耕地遭到填埋，9名“抵抗”的村民被公安机关羁押……
与这种暴力场面直接呼应的，是种种违规补偿的登台亮相。国家明确规定对被征用耕地的赔偿金应当公开举行听证会，广泛征询村民的意见，依法确定补偿标准和补偿方式。但违法占地者常常不吃这一套，自定方案标准，随便给村民一个数，不要也得要，反抗就抓人。而且就是这点补偿，有时还要被莫名其妙地克扣甚至打白条。占地一方自定补偿方案，强迫村民接受，不接受有时甚至连这点补偿都要克扣甚至分文不给。
当然，从当前发生的种种违法乱占耕地事件来看，违法征地远非以上几招。此外还有零批整用、规避审批，压低地价、盲目优惠，超标建房等等情形。归纳这些违法征地的种种怪招，我们只是想将这些违法征地行为摊在阳光下，以有助于有关部门把土地市场整顿推向深入。◇
征地侵权为何屡禁不止（下）
叶含勇 秦交锋 韩谦
近年来，我国各类土地违法案件频发，而且违法征地案件发生后，普遍存在“处理难”的问题。处理违法征地案件到底存在哪些梗阻？违法征地缘何遭遇“处理难”？
中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲告诉记者，违法征地“处理难”难在：现行土地管理制度中，没有就土地征用过程中产生的纠纷提出公正、合理的解决途径；现行法律对土地违法行为的惩罚规定缺少可操作性，加之地方保护主义作怪，使得大量土地违法行为得不到有效惩罚；国务院土地管理部门由于人力、执法手段有限，也影响了对地方土地违法案件的打击力度。
违 法 征 地 遭 遇 “ 处 理 难 ”
今年4月底至6月中旬，国土资源部等五部委组成9个联合检查验收组，分三批从严对29个省、自治区、直辖市进行了土地市场治理整顿阶段性检查验收工作。就在28个省份公示期间，国土资源部收到群众举报信件共1128件。另据建设部统计，截至今年6月22日，到建设部就征地拆迁问题上访的人数，共有4026批、18620人，已超过去年全年的3929批、18071人。
张晓玲认为，失地农民大量上访，有制度层面的原因。我国现行的土地管理法没有就土地征用过程中产生的纠纷问题，提出公正、合理的解决途径，农民缺乏维护自身利益的法律手段。按照土地管理法的规定，在征地过程中产生纠纷，首先由市（县）政府协调；协调不成，再由原审批单位裁决。但现实中，由于涉及地方利益，市（县）政府的协调往往无法解决问题。另外，土地管理法中没有就在不服最终裁决的情况下如何处理，再作进一步说明，农民到法院去诉讼缺少法律依据。因此，上访就成为农民维护自身利益的惟一途径。
农民上访经常会遭遇各种阻挠，很难奏效。地方政府常常会采取各种强制手段，围追堵截上访农民。即使上访得到受理，上级土地部门的批示最后还是要由地方政府具体实施，这就造成上级部门的裁决，在执行过程中经常被地方打折扣。浙江省东阳市白云街道办事处吴山村被地产开发商疯狂毁田千余亩，村民多次向东阳市有关部门反映征地和拆迁过程中的种种不合法情况，但都石沉大海。后来，村民上访到省国土资源厅，国土资源厅做出批示，要求东阳市国土局“反映未公告的情况，请尽快组织到村；未经批准动工的，坚决停止其动工”。村民们拿着这把“尚方宝剑”欣然返回，但东阳市国土局也只是补发了征地方案公告，开发项目建设仍在继续。
专家指出，随着行政许可法和《国土资源听证规定》的实施，政府行为将得到进一步规范，征地过程中的各种违法现象有望得到有效控制，农民上访的现象在一定程度上也会随之减少。
对 违 法 征 地 者 要 严 惩
违法征地者得不到应有的惩罚，原因在于我国现行刑法和土地管理法对土地违法行为的惩罚规定，操作性不强，在具体执法过程中难以严格执行。因此，完善相关法律法规已是当务之急。违法成本低的另一个原因是，在各类土地违法大要案的查处中，地方政府违法案件成为查处重点，但地方保护的现象突出。
温家宝总理早就指出，对土地违法审批责任人的处理太软！从查处的实践来看，今年上半年已结案查处的土地违法案件中，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任。
来自国土资源部的统计显示，去年地方政府及其职能部门土地违法案件有4746件，涉及土地面积1.01万公顷，分别比上年上升28.53%和42.53%。但在具体查处过程中，目前上级国土管理部门还无权对地方国土管理部门进行处理，必须由地方政府来具体处罚。由于利益纠葛，在此过程中必然会产生地方保护现象，使得违法者有机会逃避惩罚或被从轻处罚。
专家认为，要解开土地部门和地方政府的利益纠葛，国土部门垂直管理是一个思路，这有利于增强地方国土部门行政执法的独立性，减少地方政府的违法行为。据了解，目前各省（自治区、直辖市）已开始酝酿具体的垂直管理模式。
必 须 维 护 好 广 大 农 民 的 合 法 权 益
今年3月，国土资源部向社会公布了首批公开调查的5起土地违法案件处理结果，有关责任人分别受到严肃处理。这种公开调查、公开处罚、公开追究、公开曝光方式，极大震慑了违法者。但相对于每年数以万计的土地违法案件，由国务院主管部门直接调查、处理的案件，数量上微乎其微。专家指出，面对数量众多的土地违法案件，国土资源部门处理起来，存在诸多具体困难。
首先，国务院主管部门对地方的土地违法案件，只能采取发现一起处理一起的原则。但由于各方面的原因，能够上报到中央的案件，数量有限。大量违法案件，在地方上得不到有效处理。有些发生土地违法行为的地方，对上级部门保持很高警惕。上级部门的工作人员下去调研，往往被地方政府百般阻挠，所报数字水分较大。其次，大量违法案件发生后，国务院主管部门通常只能责成地方有关部门处理。但由于地方保护，地方政府往往会隐瞒实情，从轻处理。再次，国土资源部门执法人员数量有限。另外，国土资源部门在打击违法土地案件时，需要相关部门的配合，具体执法过程中存在诸多困难，这也减弱了对违法土地案件的打击力度。
尽管查处土地违法问题面临着诸多难题，但严格土地管理绝不是一句空洞的口号！我们必须清醒地认识到，这次土地市场治理整顿在一定意义上说是对政府是否依法行政的一次检验和整顿。各地应该围绕政府在征用土地中是否按规划用地，是否按法定程序和权限报批，是否做到补偿安置到位和切实履行耕地占补平衡法定义务等问题开展进一步的清理和整顿，切实加强土地管理，维护好人民群众的合法权益！
