随着现代经济的发展，部分农地包括耕地转化为工商业用地，耕地以合理的速度减少，这是符合社会发展规律的，新农村建设加速了这一进程。而且农地转化为工商业用地，土地大幅度增值，农民应当也能够享受到好处，但是不合理的农地产权制度和不公平的征地方式，却让耕地以非理性的速度减少，而农民在失去土地的时候也没有获得合理的补偿。本文就当前征地补偿和农村土地产权存在的问题以公共权力的视角进行分析并提出对策展望。

 

 

　　现有的法律规定，只有主要集中在城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体尽管享有农地的所有权，这种所有权却受到极大限制，不能象国有土地那样衍生出建设使用权。这里农村集体权力对土地的所有权只能是国家公共权力下无为的命令—服从关系。因而，农村集体就不能自行将其所有之土地转化为工商业用途，获取土地增值的收益。相反，农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权，并向工商业出售，这一制度决定了政府要满足城市化、工业化对土地的需要就必须大规模征用土地。

 

　　政府如果以合理的价格征用农地，农民未必会拒绝交易。但是，政府在征地中的权力角色冲突，导致了难于操作。政府在征地过程中承担了两个角色：第一，中央政府制定征地补偿标准，而那些有权征地的各地政府可以影响这个标准的制定，农民没有权力也不可能参与其中。第二，地方政府向农民征地，实际上成为与农民进行土地交易的一方当事人。而这一当事人又是一级政府，它可以运用国家机器的力量强制执行交易合同。在这样的格局下，政府自然有能力将自己的交易条款单方面强加给农民，而农民没有任何讨价还价的能力。所以，这种科层式的土地所有权实际上是农民权力“空心化”的集中体现。

 

　　地方政府利用权力在征地的时候，通常是以商业理念进行的：大部分用于一般工商业用途，少部分用于公共基础设施建设。于是，各级政府就是土地一级市场上的垄断经营的权力拥有者。而任何经营者都会追求收益的最大化，地方政府也不例外：采取各种办法抬升土地建设使用权出让价格，尽可能压低支付给农民的的补偿标准，或者截留补偿款，拖延支付补偿款。这样，在农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间，必然形成并始终维持着巨大的落差。两者之间的差价，就有地方政府与工商企业分享了，而这巨大落差在成为地方政府大规模圈地动力的同时，也成为农民权力真空导致利益受损的直接动因。

 

　　总之，农村集体土地与国有土地在权利上的不平等，及征地方式导致地方政府寻求土地利益最大化倾向，这二者决定了农民无法享受土地转换用途后的增值收益。根据宪法和法律，农村土地本来就是属于农民的，而农民却无法依靠这笔财产获得财富，改变自己的命运。近两年各地地价已经呈现非理性上涨的趋势，各级地方政府从中获得巨额收益，这产生一个附带效果：盲目征地，形成开发区热，导致土地资源被大量浪费。在浪费了大量土地，农民的权益屡遭侵犯之后，我们呼吁：启动新一轮彻底的“土地改革”，新农村建设需要权力的“天平”。

 

 

　　中央政府反复强调在征地过程中要保障农民利益，也提高了征地补偿标准，但征地纠纷仍然广泛而且成为农村贫困和不稳定之源。有关研究表明，征地引发的农村的群体性事件已经占到全部农村群体性事件的65%以上。这个过程是农民为争得土地权利的权力使用过程。因此，土地征用不仅关系到国家经济建设活动和进程，更关系农民切身权益和社会稳定。然而，我国目前实行的土地征用制度是一种与土地市场无关的政策性制度，是命令科层式的不完全低层次的征用制度。其欠缺性主要表现在：

 

　　1、需要流转的土地使用权流转缓慢，不需要流转的土地使用权强制流转。一方面，由于土地的产权不明确，存在多头争利的现象，而农民对土地还没有完全的处分权，导致流转工作滞后，行政命令多，服务引导少，使土地流转带有明显的自发性、盲目性和随意性。另一方面，土地作为生产资料和财富是对整个社会基本要求的后盾，而部分地区借招商引资，土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地使用权。

 

　　2、土地的实际需求高于按合理征用价格形成的均衡需求，从而将导致土地的粗放利用。由于投资者偏向于以较低水平的征地补偿费用取得土地，而利润却惊人，一方面政府权力部门盛行“圈地”之风。另一方面，征地成本过低带来了土地开发的延迟，“征而不用”、“征而迟用”，等待最佳开发时机。

 

　　3、没有让市场经济运行规律来决定征地补偿数额。现有的征地补偿办法明显留有计划经济的痕迹，服务于以牺牲农业为工业化提供原始积累的经济发展战略，补偿标准明显偏低，而且在补偿金发放的过程中出现不该有的中间环节截留。

 

　　4、现有征地制度考虑因素不够，没有真正保障农民的合法权益。中国农村土地承载着所有权功能、经济收益功能、就业功能和社会保障功能。征地后，其功能发生转移或消失，从农民手中转到国家和社会上，对失地农民的就业和社会保障等问题，缺乏相应的制度政策安排，其结果是没有任何生产资料，也没有任何社会保障，就业技能低的农民，必然成为城市化进程中最无助和最脆弱的社会群体，其中一部分难免沦为城市贫困人口，造成新的社会不稳定因素。

 

　　评价一种权力使用价值的大小要看它能否最大限度的增加社会的总体福利水平。如果主导制度的权力拥有群体在制定制度时是为了在分红时多占份额，那么，这种自私的公共权力虽然在短期内增加其利益所得，减少了弱势群体的收入，损害了其利益，但是弱势群体在获得了充分的关于自身权益受损的信息后，会履行他们自认为恰当的“报复”权力，并依此来提高自身的权益，这个过程势必会减少社会整体福利和增加社会不安定。所以，让农民直接通过转让土地建设使用权而向城市化和工业化提供土地，将会约束地方政府和企业节约用地。严格的地权制度向来是保护土地资源最有效的办法。

 

 

　　解决三农问题，保障农民利益，就首先必须保障农民对于土地的权利，对农村集体土地产权制度进行完善和改革。土地产权改革的基本方向就是实现国有土地与集体土地的权利平等。也就是说，农村集体拥有更大的权力，让农村集体可以和城市政府一样，在其所拥有的土地上设立建设使用权，并以同样的价格向工商企业转让。可以预料，农民比地方政府更珍惜自己的土地，利用自己的权力，并会按照市场价格索价。基于此，笔者认为土地产权改革和征地制度应该有如下政策展望：

 

　　1、制定集体建设用地使用权流转管理办法，扩大农村集体对土地的使用权。集体建设用地使用权作为介入股，以与他人合作、联营等形式共同兴办企业。当然。政府可以对这些交易活动进行管制，也可以制定土地利用规划，并且对土地交易征收赋税，但土地增值的收益从法律上将归农村集体所有，农村集体将仍然保有土地的最终所有权，即增加了农民收入，也扩大了乡村治理的资金。所以，扩大农村集体对土地的使用权就是扩大乡村治理的公共权力和农民的自主权。

 

　　2、制定更加科学、合理、详细、完善的土地征用制度。经济发展对土地的占用仍将保持较高的需求，因此，要保障被征地农民的生产、生活和长远利益，维护农村的稳定，就必须制定一征地制度，这一制度需要用严格的、公开的、科学的程序来保证其合法性和公平性。这一制度侧重点在于解决协调公共利益和私人利益的矛盾，实现社会负担的公平。

 

3、改变原有的征地补偿原则，采用完全补偿标准。随着国力增强和公有制实现形式多样化，采用完全补偿条件已经成熟。一方面，采用完全补偿标准能从主观上改变被征地者对补偿标准偏低的看法。另一方面，完全补偿这种以土地市场价格作为测算的标准更多考虑土地区位、区域经济状况等影响土地价格的因素，也是世界各地征地所参考的标准。

 

　　探索多种补偿方式。政府的目的应该是保障被征地者和其他农民一样顺利实现小康生活。因此，要因地制宜，采取多种形式，对失地农民实行比较完整的经济补偿。一方面，建立失地农民基本生活保障金制度，完善留地开发方式，使被征地农民获得长期生活保障。留地安置有利于降低征地成本，减轻政府一次性支付巨额征地费用的负担，也为农村集体经济发展提供必要的场所和发展条件。另一方面，增加教育补偿的成分比例。被征地后的农民，转向其他产业，必须对其进行专业知识培训，因此，补偿中应该包含对农民再就业的文化培训成本。大部分农民对于投资等知识缺乏，拿到的补偿费用很难实现保值、增值及进行安全的投资。此外，要规范征地补偿费的管理，加强对征地补偿费的监督检查，进行收支检查和专项审计。同时，赋予农民集体土地后期收益权，保障农民长期稳定的收入。

 

　　4、尊重农民意愿的原则，规范法律法规。农村土地使用权流转之后所产生的经济效益、社会效益、生态效益必须达到有机统一。农民得到的利益必须公平合理，防止乡镇组织和企业介入后侵犯农民的利益。在农村土地使用权流转中谨慎考虑农民的承受能力和自觉意愿是我们要坚持的首要原则。另外，土地产权只有上升到土地法权的形态，才能得到国家强制力的保护，才能维持正常的产权交易程序，才能切实保护农民的土地承包权益和农村土地流转的健康有序发展。

 

　　建设社会主义新农村，生产发展是新农村建设的基础和核心，生活宽裕是新农村建设的根本目的和根本动力。如果没有理清根本性的土地产权和各方面干扰因素，势必影响新农村建设的生产和生活。当前不合理、不公正的产权和征地制度所产生的一系列问题正需要一个衡量各方权利平衡的“天平”。