编者按：2007年5月23日，国务院常务会议审议并原则通过《中华人民共和国行政复议法实施条例（草案）》。《半月谈内部版》2007年第4期刊登了《村民告赢省政府：行政复议成维权干道》一文，指出"近年来行政复议制度在解决行政争议、化解社会矛盾、维护群众权益、促进法治建设等方面的作用日益凸显"。该文提到的浙江省龙泉市龙渊街道一村部分村民通过行政复议告赢省政府一案，引起了社会的广泛关注。而据国务院法制办行政复议司有关人员介绍，在以省政府为被申请人的行政复议案件中，国务院作出比较全面地支持申请人的裁决，尚属首次。

政府不适当的行政行为往往引发行政争议，处理不当则可能导致双方剑拔弩张，矛盾不断升级。不断完善的行政复议制度正在有效地疏通"民告官"渠道，村民告赢省政府正是这一进程中的标志性事件。半月谈记者特选编国务院法制办公室于2007年2月1日作出的国复[2007]12号行政复议裁决书原文，并就关键环节进行评注，以期通过解剖典型，以案说法，让更多的地方政府明白依法行政的意义，让更多的群众了解依法维权的路径。

中华人民共和国国务院行政复议裁决书

国复[2007]12号

申请人：张丽锋、管礼全、管新年、管水荣、管少波等83人

被申请人：浙江省人民政府

申请人不服被申请人作出的浙政复决字[2005]23号行政复议决定，依照行政复议法第十四条的规定，于2005年12月6日向国务院申请最终裁决，本机关已依法受理。

记者评注：2003年6月，龙泉市发了一份强制通告，要征用龙渊街道一村土地。一村共14个村民组，不签字的是一、三、四组，因为这几个小组的地是种菜的好地。2004年3月，就在村民上访之际，政府开始强行征地。3月9日，政府开了两辆铲车到地里去，村民们则组织100多人对抗。两天后，公检法部门300多人，另外还有200多名民工，排成四路纵队，要强行进地施工。冲突中，有4个年纪较大的村民受了伤。

2005年5月，龙泉市政府又贴出一张公告，说浙江省政府作出浙土字[A2005]第10001号征地决定，批准了龙泉市的征地申请。批地文件称这块地是荒地。村民正在耕作且有土地承包证的土地，怎么成了荒地？村民不服，向省政府法制办提出行政复议。浙江省政府法制办作出浙政复决字[2005]23号行政复议决定，维持了省政府先前作出的浙土字[A2005]第10001号征地决定。村民决定向国务院申请最终裁决。

申请人称：被申请人作出的浙土字[A2005]第10001号征地决定事实错误，程序违法。主要理由是：

1.被申请人将申请人的耕地错误地认定为未利用地，并批准征收，是不合法的。

记者评注：被征收的土地类型是本案的主要焦点，政府认为是滩地、未利用地，而张丽锋等村民则认为是耕地、农业用地。打官司讲究证据，村民们提出的依据主要是：被征收地块的土地承包证、2003年草签的第660号和661号征地协议书、龙渊镇农村年报记录表、龙泉市土地志、征地协议书和新闻报道等，都证明争议土地是耕地。

2.被申请人土地征收程序违法。龙泉市人民政府没有将被征收土地利用现状的调查结果，交被征地农村集体经济组织和农户确认。

被申请人答复称：被申请人作出的浙土字[A2005]第10001号征地决定事实清楚、程序合法、依据充分、权限合法。主要理由是：

1.被申请人批准征收的申请人所在村15.4228公顷农村集体所有土地的利用现状是未利用地，规划用途为建设留用地。

记者评注：浙江省政府的主要依据是，被征收土地已于1999年变更为未利用地。当地建设了一个水库，有关部门测算表明，当地城镇五年一淹的高程为192.16米，而被征收土地平均高程在192.16米以下，是库区五年一淹的范围。为此，原龙泉市土地管理局依据有关规定，将该地块调查定为滩地，属于未利用地的范畴。此外，龙泉市基本农田划区定界成果、龙泉市土地利用总体规划也都表明，该地块为未利用地。针对村民们提出的本案征收土地是耕地的几点理由，浙江省政府逐条回应。

（1）申请人依据的农村年报记录表和龙泉市土地志、龙泉土壤志、龙泉县粮食志、浙江省测绘局的测绘图和新闻媒体的报道等，均不能证明本案征收土地是耕地。

记者评注：这些材料虽然都载明被征收地块为耕地，但并非登记土地类型的法律文件，因此在证明该地块属何类型时，缺乏有效的证明力。土地利用类型仍应当根据法律及有关规定，依据国土资源部门土地利用调查结果、土地利用总体规划、基本农田保护规划进行确定。

（2）2003年草签的第660号和661号征地协议书，是龙泉市人民政府考虑到一村农民的切身利益，参照耕地标准进行补偿，不是说征收的土地就是耕地。

（3）土地承包证主要是证明土地承包关系的确立，不是证明土地利用类型的法定凭证。

记者评注：1984年龙泉市人民政府向村民依法发放农村土地承包证，1999年按照法定程序将征收土地所在地块变更为未利用地，但是，在2000年开展的农村土地二轮承包过程中，龙泉市没有终止承包合同，而是对承包期限进行了顺延，实际上间接地承认了该地块的耕地性质。浙江省政府解释说，这是由于没有做好土地承包与土地调查、规划间的衔接工作，并非承认其为耕地。目前，省政府已经书面责令龙泉市人民政府对这一问题进行纠正。

2.被申请人土地征收程序合法。龙泉市拟订了建设用地项目呈报说明书和土地征收方案，并按程序逐级上报。被申请人经审查认为，用地申请材料符合法定要求，土地权属清楚，土地补偿符合法定标准。

本机关认为：一、关于被征收土地的地类。本案被征收土地一直由申请人耕种，龙泉市人民政府于2005年上报申请批准征收，其地类认定应当适用国土资源部2001年公布的《土地分类》，被征收土地属于已利用的滩涂，不能认定为未利用地。

记者评注：国务院法制办否定了浙江省政府的意见，其依据主要是：国家规定，土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类，其中"水库、坑塘的正常蓄水位与最大洪水位之间的滩地"为滩涂，属于未利用地，但是，已利用的滩涂除外。

去年冬天，半月谈记者来到一村，首先映入眼帘的是绿油油的蔬菜，以及一座座蔬菜大棚。据当地村民张丽锋介绍，这里是龙泉市最好的耕地之一，村民从未间断耕种。当地各级政府在征收之前，通过一系列程序将被征收地块由耕地改为滩地，但"已利用的滩涂"并非未利用地。

二、关于土地征收程序。龙泉市人民政府上报征地材料前，没有将拟征收土地现状的调查结果交被征地农户确认，程序上有瑕疵。

记者评注：国家规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。

综上所述，根据已查明的事实和《中华人民共和国行政复议法》第十四条、第二十八条的规定，本机关裁决如下：（一）将被申请人浙土字[A2005]第10001号征地决定中龙渊街道一村15.4228公顷农村集体所有土地的地类由未利用地变更为耕地。（二）责令被申请人完善批准征收耕地的相关手续。

本裁决为最终裁决。

中华人民共和国国务院行政复议专用章

记者评注：国务院法制办曾向村民提出多个解决方案：一是政府答应农民一些安置条件或者把地价加上去，农民主动撤销复议申请；二是把省政府的文件撤销。村民坚决地选择了后者，村民代表张丽峰说："我是代表千万个失地农民打这个官司！"

在这场征地风波中，村民上访50多次，光复印寄信的钱就花了3万多元，问题却总是被推来推去，"在原地打圈圈"。行政复议让他们看到了有效维权的新路径。对于浙江省政府而言，行政复议通过制度化的途径化解了行政争议，以较小的成本平息了可能升级的矛盾，虽然输了官司，却为自身进一步提高依法行政意识和能力提供了契机。