2009年06月03日 17:35  中国新闻周刊

对宅基地换房存在不同理解的背后，是农民与地方政府之间，就农村集体建设用地及其增值收益分配权的微弱博弈

　　本刊记者／杨正莲(发自天津)

　　66岁的农民贾秋发站在“最后的”自家小院里乘凉。他带着复杂的心情，享受着晚风拂过小院花树的一刻。他知道，以后在自家院子里乘凉，将永远成为刻在心头的回忆。2005年以来，包括贾秋发所在的天津市东丽区华明镇贯庄村在内的天津市272个村庄，正在以“宅基地换房”的名义消失。

　　贯庄村所在的华明镇，从2005年开始，成为天津“宅基地换房”的首批试点镇。而农民贾秋发在6年之前已经失去了耕地，现在，他又面临着失去居住在这所华北农村典型农家小院中的权利。

　　这些农民继失去土地以来，正面临着一场改变既有生活方式的变革。试图以“宅基地换房”“推进农村城市化”的天津市，目前正在进行一项自上而下的“农地流转改革”。

　　随着天津滨海新区纳入国家总体战略发展布局，天津正欲借势成为带动区域经济发展的强大引擎，而农村土地财富的释放，则是其中的关键一环。

　　18亿亩耕地红线不能碰触，农村宅基地就成了天津这一轮土地流转的核心内容。此间，国土资源部发文要求，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成“建新拆旧”项目区，通过“建新拆旧”和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。2006年4月14日，天津等五省市获得国土资源部批准成为第一批试点，“宅基地换房”项目由此获得政策支持。

　　但以农民身份和农居生活方式生存了大半生的贾秋发们，则对这种彻底改变生活的“改革”产生了抗拒情绪。

　　2008年5月开始，华明镇贯庄村866户、3368名村民委托了北京市农权律师事务所，欲起诉贯庄村委会、华明镇政府和东丽区政府；提起同类诉讼的还有华明镇的赤土村。到目前为止，天津市各级法院尚未受理此案。

　　“目前这项探索是否可以在大城市郊区和经济发达地区推广，还需要通过实践来检验。” 2005年11月份，国家发改委小城镇改革发展中心在调研报告中建议，“天津的这项试验在本地全面推开，也需慎重。”

　　缩水的村落

　　贾秋发所在的贯庄村，有着六百多年的历史，紧邻天津空港开发区，近年土地价格不断上涨，其周边的土地挂牌出让价格最高已达每亩三四百万元。贯庄村所在的华明镇，则因为地理位置优越而被列入第一批“宅基地换房”试点。

　　根据天津市发改委的说法，以“宅基地换房”，就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民自愿的原则，农民以其宅基地(村庄建设用地)，按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅，迁入新建小城镇居住，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。

　　分歧由此产生。贾秋发认为，真正的“宅基地换房”就是，用自家165平方米的小院对等换来华明示范镇165平方米的楼房——这是当地在唐山大地震后恢复重建时统一规划的标准户型，基本家家如此。

　　然而，现行“规定的置换标准”却是，主房可以一比一对换，附房则是两平米换一平米，院落空地不算。

　　“这样一户平均才有75平方米的有效置换面积。”贾秋发说，贯庄村共有宅基地2142亩，1910户，平均每户749平米(含村办企业、道路、办公楼等公共建设用地)，“即使按照宅基地换房通常的做法，政府、开发商和村民各占三分之一来计算，每户实际也应该得到249.3平米。”

　　实践中，户均75平米，仅为原村落建设用地户均749平米的十分之一。从市场估价来看，75平米的楼房按照每平米4000元的均价，价值总额近30万元；而749平方米的宅基地，折合1.12亩，贯庄周边的土地挂牌出让价格为300万到400万，农民自己将一亩宅基地出售给市场，至少将获得300万收益，是宅基地换房收益的10倍。

　　“明明就是以房换房，哪里是以宅基地换房？”66岁的贾秋发，此前在天津市东丽区华明镇贯庄村当了42年的会计，就在2007年“宅基地换房”正式波及到贯庄村之前，他还掌管着全村的水电费。如今，守着已经被拆得支离破碎的村庄，他怎么也算不清楚，贯庄代代相传的村落，怎么转眼就缩水了90%，“若是以房换房，那我们的宅基地哪里去了？”

　　“如果真是按照宅基地实际面积一比一换房，我愿意搬迁。”贾秋发指着村口残存的路面上留守村民为阻挡挖掘机进入而自发设置的路障告诉《中国新闻周刊》，他认为政策本身没错，只是在执行过程中出了问题。

　　“实际户均有效置换面积只有75平米，按照规定的人均30平米的标准，一个三口之家要补足到90平米，其中就有15平米需要按照600元每平米的价格购买；而要再享受每户8平米的优惠价购买，则一套98平米的房子还需要另外花2.5万元，这还不算装修费；如果想住更大的面积，则要按照每平方米4000元～5000元的市场价购买了。”贾秋发说，很多人没钱搬家，即使勉强搬了家，生活也没有着落。

　　“不管是以房换房也好，以宅基地换房也好，在这个过程中，政府确实是存在补偿不足的问题。” 南开大学经济研究所副所长谢思全受天津市发改委委托，对“宅基地换房”进行经济学分析，她告诉《中国新闻周刊》：“政府提供公共物品参与城市化进程，进而获取收益是可以的，但是政府往往拿多了。”

　　在谢思全看来，城乡土地中的政府强制征收的法律，以及城市规划和公共服务都是政府为了获取收益而进行的设租行为。“政府应该拿多少呢，这就有多重因素，目前还没有一个具体的标准来衡量政府参与城市化的空间应该有多大。”谢思全认为，现实中可以成交为定，而天津市提出的“安居、乐业、有保障”也是一个最基本的标准，“我们可以拿这个标准去衡量，没有做到就要求政府改进。”

　　政府的土地账

　　对宅基地换房存在不同理解的背后，是农民与地方政府之间，就农村集体建设用地及其增值收益分配权的博弈。奥秘则在于，政府试图通过土地增值收益平衡建设资金。

　　公开资料显示，“土地和资金缺口”为天津市“宅基地换房”的必要性提供依据。不过，《中国新闻周刊》记者接触到天津方面的政府和学界，尚没有人能对土地和资金缺口到底有多大给出答案。

　　南开大学法学院教授万国华(0.06,0.00,0.00%)是天津市发改委委托的“宅基地换房”合法性课题组的带头人，他在为“宅基地换房”所作的一篇法律研究报告中指出，村民与村集体签订换房协议，村集体与政府签订换房协议，这一过程把集体用地实际转化为国有用地。随后，政府拥有了土地出让、土地划拨的权力，而开发商跟政府签订总体协议并出资，“前提是，村民必须自愿放弃宅基地。”万国华告诉《中国新闻周刊》。

　　政府并不认为自己能够从中获利。“运作结果应该是农民不掏钱、政府不出资，实现项目自我的资金和土地平衡。”原天津市东丽区华明镇，为适应新城镇发展现在已经改为华明街道，其党委书记张长河告诉《中国新闻周刊》，华明示范镇项目开展得最早、规模最大，而且运作比较成功，天津已经因此把宅基地换房模式叫做“华明模式”。

　　具体做法是，华明镇12个村共占有宅基地12071亩，新建小城镇用于农民住宅建设和建设服务设施用地仅占3476亩，可腾出建设用地8595亩，“其中约有4000亩搞产业发展，另外的4000多亩通过挂牌出让，土地增值收益将用于农民还迁住房及社区整体配套设施建设。”张长河说。

　　《中国新闻周刊》记者试图弄清楚，这些产业发展和土地增值收益到底会有多大规模，政府需要为宅基地换房及后续配套服务付出多大的成本，但是天津方面的政府和学界尚没有人提供这方面的预算数据。

　　华明街道党委书记张长河目前能够肯定的是：“土地增值收益应该是资金平衡有余，原来规划的时候是投资37个亿，回收38个亿，现在看来投资已经不止37个亿，回收也不止38个亿。”

　　“华明模式”正在天津广泛被复制。2009年4月13日，天津市政府新批复了第三批12个示范小城镇。至此，天津市已经有272个村庄以“宅基地换房”的形式消失，预期将节约土地4540公顷，相当于原来272个村庄占地面积的2/3。

　　“在不增加农民负担和不减少耕地的基础上，实现人口向城镇集中、工业向小区集中、耕地向种田大户集中，农民由一产向二产、三产业转移。”项目具体负责人、天津市发改委区县处处长郝玉兴如此概括272个村庄、42.5万农民的最终流向。

　　各地政府闻风而动，纷纷奔赴天津观摩取经，“我们的接待任务太重了”。张长河忍不住感叹，“关键是要实现资金和土地的平衡，因此区位选择和当地的经济条件、就业结构和收入水平等都非常重要。”

　　“我们想弄回土地使用权”

　　“华明老百姓是沾光的，没有这个试点不可能不花钱给你建房，政府不投资但是少收入。”张长河说，华明镇户均宅基地和房屋估价4至5万元，到新建小城镇置换一套80平米的住宅，价值超过30万元，“农民高兴啊，家庭财产一下就增加20多万元。”

　　赤土村的魏泽华并不买账：“没了土地，我们的子孙后代怎么办？”潜台词则是，土地比房屋值钱。置身于遍布残垣断壁的村庄，56岁的魏泽华茫然不知所措，“你看这里像不像刚刚发生过地震？”

　　魏泽华的担忧，部分源于6年前失去耕地的教训。2003年以来，天津市东丽区以土地整合的方式拿走了部分村庄的土地，赤土村也因此失去了全部土地5万亩，换来的只是人均10万元的受益款，当年的补偿标准为每亩地平均2万元，“我们以为整合就是把土地集中在一起管理，整合以后还是咱自己的土地，哪里知道是以整合的名义变相卖地！”

　　回忆起当年不小心失去的耕地，魏泽华还心有余悸：“一亩地只得到2万块钱的补偿，我们的子孙后代却再也没有土地了。” 据不完全统计，近十年来，东丽区农民以各种形式失去的土地近20万亩。

　　这次，摆在魏泽华和贾秋发他们面前的则是，放弃宅基地搬迁上楼。此前，宅基地在现实中被农民视为家产，并代代相传。

　　魏泽华还不敢设想，自己何时能够直接参与宅基地流转，进而获得土地增值收益，但是廉价放弃耕地的教训已经使她和乡亲们开始意识到，不能再轻易放弃自己栖身的宅基地了，“我们想弄回土地使用权”。

　　对于政府许诺的诸如“薪金、租金、股金、保障金”等给予失地农民的补偿，魏泽华也不再抱有太大的期望，已经56岁的她现在觉得，还是守着土地才能对得起已经6岁大的孙女——更何况，每个人能够具体受益多少还是一笔糊涂账！

　　天津市发改委区县处副处长赵志华承认，农民集中居住之后，集体经济组织的资产以及土地增值收益怎么分配、农民如何入股等尚无具体办法，“我们从2005年11月份就开始研究这些了，将来应该也是在镇的这个层面上去运作，比如可以对集体经济产权制度进行社区股份合作制改革。”她告诉《中国新闻周刊》。

　　以华明镇为例，日前建设完工的宅基地复垦项目占地2000亩，年收入可达4765万元，其中每亩土地毛收入2.2万元——6年前，东丽区部分农民以平均每亩2万元的价格失去了土地，并因此无缘分享后续土地增值收益；2006年，东丽区政府在军粮城镇永兴村、东村、大安村和无瑕街西窑村的征地价格仍然是2万元/亩；即使到了2009年，东丽区依然有土地以5.7万元/亩的价格被征用。

　　这一次，搬迁上楼的农民如何参与类似复垦项目的收益分配仍不明朗。天津市东丽区华明街道办事处农办主任李健生告诉《中国新闻周刊》：“这个项目将来交由公司运作，收益也归公司。”

　　为此，华明街道专门成立了天津市滨海华明农业有限公司，新任董事长张国强也还不确定公司未来将以何种方式具体运作，至于农民个人如何参与收益分配更是无人知晓。

　　贾秋发就想知道，2003年天津空港物流加工区征收贯庄村土地的28.3亿元，为什么村民只收到了7亿元，“其余的21亿多根本没见着，去向哪里？”

　　“并不意味着农民签字了就满意了”

　　开着小面包载客的马云峰是一个月前才搬进华明示范镇的。这个被习惯称作华明家园的地方，与空港物流加工区仅隔着一条马路，其中包括计划容纳4.5万人的华明示范镇，“已经有4万多人了，入住率超过90%。”张长河告诉《中国新闻周刊》。

　　南开大学经济学教授谢思全认为，在以市场机制为基础的协调和博弈中，入住率也能说明利益主体对于收益分配是否达成共识。

　　现实中，华明示范镇的入住率却是多重因素综合作用的结果。

　　“亲戚邻居都走了，村子拆得七零八落，道路坑坑洼洼，一到晚上连路灯都没有，不搬不行啊！”48岁的马云峰至今仍不习惯在新楼房的生活，偶尔还会载着像贾秋发这样的本村邻居出入支离破碎的贯庄，“搬家后晚上总是睡不踏实”。

　　“我们充分尊重农民意愿，不强迫搬家，也不让一户想搬的搬不起。”华明街道党委书记张长河说，目前还有4千多人没搬进来，“可以原地一直住下去，但是一旦土地被征收征用，那就得强制拆迁。”

　　贾秋发对此并不感到意外。天津市规定，宅基地换房坚持农民自愿，农民需要自己写申请，同意宅基地换房；然后村集体召开表决会议，然后召开村民大会公决，公证处公证。“贯庄村没有开过会”，贾秋发说。

　　赤土村同样没有开会，该村书记魏宗华以工作做得不好为由，拒绝接受采访。

　　《中国新闻周刊》获得的资料显示，华明街道办事处2008年曾经先后多次专门出台文件敦促搬迁，并对没有在限定日期内按照要求选房的相关人员，处以停职停薪、停止工作等处罚措施。在2008年5月4日的文件中，华明街道要求街村企业领导干部、中层干部和党员，以及各村工作人员要在换房搬迁工作中起模范带头作用。

　　2008年8月16日，华明街道委员会发布专门针对贯庄的拆迁文件，这份《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》要求：与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、党分支书记、企业负责人等从8月18日至8月22日在岗做亲属的工作，促使他们搬迁；从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若亲属仍未搬迁，街道党委将视情况，分别做出停发奖金及相应福利待遇、解聘、辞退、免职以及党组织处理等。

　　一个星期之后，华明街道辖区内的天津市国际温泉高尔夫俱乐部有42名职工受到停职处理，房信房产物业也有29人被停职。贾秋发的儿子贾月朋，也因此失去了做物业保安的工作。

　　在贾秋发看来，这些似乎都已经不重要了。他很清楚，从一开始，他和天津市272个村庄的42.5万农民一起，实际上就几乎没有讨价还价的权力，而他们的集中居住将会节约土地4540公顷——这是各级政府高度重视并强势推进的必然结果。

　　“天津模式的这种自上而下推动，农民的参与程度应该是政府推进城市化这个公共物品的一个重要参数，但是我们列入制度，比如要求每个人签字村委会同意，现在看起来还不够，制度保障了，但是并不意味着农民签字了就满意了。”谢思华告诉《中国新闻周刊》，从中长期来看，还要看城市化中农民能否获得收益。                   ★

　　《土地管理法》修改，农民需要发言权

　　本刊记者 ／杨正莲

　　“听说有一个农村集体建设用地流转办法要出台，这个能够规范宅基地换房，是不是？” 走在贯庄已经支离破碎的村庄里，贾秋发忍不住回头问。

　　在贾秋发朴素的思想里，只要是合法的就是合理的。他们不曾留意，作为涉及到所有人利益的《土地管理法》，还正在修订当中。

　　《土地管理法》的修订，主要是为了缓解类似于贯庄以及东丽区的征地而引起的各种矛盾。据《中国新闻周刊》了解，这次修订的重点包括农村集体建设用地流转、征地制度改革、土地出让收益分成改革和土地审批制度改革等四大问题。每一个问题都和贾秋发们密切相关。而这些问题，也是贾秋发多年来拖着不够利索的左腿奔波于天津和北京各级政府之间，“上下求索”的理由。

　　贾秋发不知道，这一次的法律修改能够在多大程度上保护像他这样的农民利益，他当然也没有想过，是不是可以通过什么途径把自己的利益诉求反映到法律修改当中。他和其他广大农民一样，习惯了依赖政府。

　　这不能怪贾秋发——中国的法律制定和修改惯例，尚没有给过农民贾秋发们这样的机会。显然这一次也不例外。

　　《中国新闻周刊》记者长期跟踪采访发现，本次《土地管理法》的修改，很大程度上依然不能摆脱“部门立法”的窠臼，各利益相关方也缺乏平等博弈的机会。

　　利益主体缺席

　　3月下旬，关于《土地管理法》修订草案正在各个地方国土资源部门征求意见的消息见诸报端。涉及农地流转、农民利益保护的内容成为各方关注的焦点。

　　《中国新闻周刊》记者为此持续联系相关研究机构和高校中长期关注农村和土地问题的学者，试图了解法律修改过程中的具体情况。但采访却最终发现：数位在农村和土地问题上颇有见地的专家和学者均表示，自己并没有参与修改，也没有被邀请征求意见。

　　《中国新闻周刊》获得的一份内部材料显示，国土资源部早在2003年就正式启动了《土地管理法》的修订工作。彼时，国土资源部还专门为此成立了以分管副部长为组长的修订工作领导小组，由国土资源部内有关司局和事业单位领导和处长参加的起草小组。起草小组委托部分地方政府起草了地方建议稿。在这些研究的基础上，开展起草工作。形成初稿后，起草小组先后赴成都、深圳、杭州等地开展调研和座谈，并听取地方意见。随后，主要开始在国土资源系统内征求意见。

　　一位长期关注土地问题的专家认为，《土地管理法》涉及到所有人的利益，其修订过程应该向全社会公开，“首先应该在国土资源系统内部的专家层面公开，而不仅仅是面向管理层公开，要让专家来参与修改，完了以后，再向社会公开。”

　　“他们可能也请了一些专家，但这是一种非正常化的操作。”一位接近国土资源部的学者告诉《中国新闻周刊》，“这些专家可能只是在一个非常有限的层面上参与。真正的专家参与应该是来自于各个方面能够代表各个方面的利益，而不仅仅是去帮忙写法律。”这位不愿意透露姓名的学者同时表示，他所在的单位去年曾经提出过一些修改意见，但“实际上就是一些基础工作”。

　　也有多位学者表示，曾经收到过“征求意见稿”，但是多数人表示：“没用，很失望，没有提交意见。”一位长期研究土地所有权制度方面的学者认为：“征求意见的方式没有形成一个正常的、平等的对话机制。”

　　据悉，《土地管理法修订草案》经过国土系统内部的几轮征询意见之后，已经于4月29日在北京召开论证会。该会议由国土资源部领导主持，全国人大专门委员会、国务院法制办、有关研究单位和高等院校等单位的专家、学者应邀出席。

　　“与会专家、学者认为，国土资源部关于《土地管理法》修改的思路清晰，主线明确，基本框架比较合理，并进一步就明确征地范围、集体建设用地流转、维护农民土地权益等内容展开讨论，提出了有价值的建议和意见。”《中国国土资源报》如此评价这次论证会。

　　《中国新闻周刊》先后采访农业部、住房和城乡建设部、全国工商联房地产商会，以及房地产开发商等利益相关方均表示，自己所在的单位没有参与其中。

　　“强化行政管理”

　　利益主体在立法环节缺位的结果，就是民众在具体工作中的参与性难得保障，相对被动。

　　“政府部门的管理权力太多。在土地交易、土地储备等环节，民众参与性差。”一位了解《土地管理法》修订内容的学者认为，由土地管理部门主导而缺乏利益主体参与的法律修改，导致的结果就是更加强化了行政管理，而忽视了法律的公平性。      

　　前述接近国土资源部的学者告诉《中国新闻周刊》，“这些东西必须靠专家去做，专家是中立的，他会考虑整体的利益。但是，我们的立法没有这么去做，即使是在国土资源系统内部也只是一少部分人在做。”

　　国土资源部法律中心顾问杨重光认为，《土地管理法》要适应市场经济的要求，要建立在改革的基础上去修改。

　　杨重光是《中国新闻周刊》记者接触到的、为数不多的对于《土地管理法征求意见稿》认真审阅，并逐条批注的学者之一。他指着批注得密密麻麻的《征求意见稿》告诉《中国新闻周刊》，现有的法律并没有得到很好的修改，“大家都不满意还不如不修改，要修改就要有所突破。”

　　杨重光所说的突破包括，从根本上界定现有的土地基本制度，“所有制的划分是不科学的，为什么说城市是国家的？农村是集体的？在计划经济时代，城市、企业和所有的组织机构都是国家的，因此认为这些单位和人所使用土地的也是国家的，这是用使用权来决定所有权，在计划经济时代这是行得通的。可是20多年来城市范围不断扩大，农民变市民，怎么区分农村和城市？目前还是行政手段。这就陷入了一个上层建筑决定经济基础的悖谬。”

　　“归国家所有的土地，从理论上讲，农民应该也有份。国家和农村集体所有权在权利上是平等的，因此农民享有的权利应该更多，但实际上农民明显处于不平等地位。”杨重光告诉《中国新闻周刊》，“城市用地和农村用地在权利上也应该是平等的，城市用地不能成为国家用地的代名词，城市用地不等于国家用地。”

　　杨重光进而认为，土地维系着老百姓的切身利益，而《土地管理法》包含了利益、利害关系，“财产不清楚、利益不清楚，就不可能公平。”

　　中国政法大学民商法教授李显冬接受《中国新闻周刊》采访时表示，为避免“社会利益部门化、部门利益集团化、集团利益法制化”，就必须要公开公正，“在起草阶段可以行政委托是无可厚非的，但是最后的制定阶段一定要让全国人民参与，使之摆脱部门利益的束缚。”