基于案件里，多次涉及《土地管理法实施条例》第二十五条，笔者在此想探讨一下这个条款是否科学？

我国的法律对于征地补偿安置的规定，十分复杂。根据《土地管理法》条文的排列顺序，立法者的意图似乎是，土地征收批准之后，再考虑补偿和安置问题：《土地管理法》第四十五条规定的是，批准土地征收的权限问题，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的由国务院批准，其他由省级政府批准；第四十六条规定的是，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；第四十七条规定的才是征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。当然，这只是按照条文顺序的作出的推理。其实，《土地管理法》的规定并不十分确定。

《土地管理法实施条例》对此问题则有着明确规定，第二十条、第二十三条规定，在上报省政府或者国务院的呈报材料中，必须包含征收土地方案。第二十五条第一款并规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”可见，征收土地方案包含了补偿标准和安置途径。在实践操作中也是如此，征收土地方案最主要的内容就是征地补偿标准和安置途径。

在此基础上，国土资源部《征收土地公告办法》第五条规定“征收土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”这些内容，都是在上报经过批准的征收土地方案中所包含的。

从上述规范性文件和规定和实际操作的情况来看，可以得出结论，一旦征收土地方案经过省政府或者国务院批准之后，征地补偿标准和安置也就同时已经确定了。

让人不可理解的是，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款却规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”这样的规定不知道有何实际意义。征地补偿标准和安置途径，既然已经经过省政府或者国务院批准确定，为什么发生争议时，还要申请它们进行裁决？当然，还有一种情况应该说也是存在的，尤其是在前几年上报省政府或者国务院的建设用地呈报材料中，即土地补偿费和安置补助费有着一定的幅度。因为《土地管理法》第四十七条第二款规定“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”第六款规定“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”于是乎，拟征收土地所在地的市、县人民政府政府上报省政府或者国务院的征收土地方案，有时就给补偿标准留下了一定的幅度。省政府或者国务院批准的土地补偿费和安置补助费，有时也有一定的幅度。但是，笔者认为，这种情况，应该视为省政府或者国务院已经将裁量权赋予给了征收土地方案的组织实施机关即基层政府，要求省政府或者国务院对于征地补偿补偿进行裁决，也是起不到实际作用的。因为省政府或者国务院裁决时掌握的情况并不会比审批时更多。

而且，从操作层面上，或者说是从程序上来看，由国务院或者省政府对于补偿标准争议覆裁决，根本就不具有可行性。按照行政法的基本原理，裁决机关作出裁决前，当然应该听取各方当事人的意见。让国务院在裁决之前，听取老百姓的意见呢，显然是不大可能的即使由省政府裁决，让老百姓汇集到省政府，或者每一个案件都让省政府工作人员下去，也是不现实的。而且，当事人对于省政府裁决不服，提起行政诉讼的话，几百、上千农户就必须到省政府所在地的法院来，不仅将给当事人带来极大的不方便，还会带来很大的社会问题。除此之外，笔者还认为，被征收土地所在地市、县人民政府和村民、村经济合作社之间因为征地补偿标准争议，由省政府或者国务院进行裁决，也是不符合宪法和行政机关组织法规定的。土地所在地的市、县人民政府和村民、村经济合作社之间发生的征地补偿标准争议，不是平等主体的民事争议，而是村民、村经济合作社对于基层政府行政决定的异议，因为在我国大陆土地征收法律关系并不是在建设单位和村民、村经济合作社之间发生的，而是由政府单方面决定的，包括是否征收和补偿标准到底是多少。对于市、县人民政府的行政决定不服的，按照宪法和组织法规定，应该由上一级政府进行处理。由省政府或者国务院出面进行裁决，不应该成为常态，成了常感，就违反宪法和组织法规定。当然，条文的用词“裁决”，也是不大妥当的，应该称为复议。笔者曾经承办过大量征地补偿标准争议案件，也多次向省政府甚至国务院提出过裁决申请，省政府和国务院却一次也没有裁决过，只是督促有关部门予以解决。我们也没有听说过，省政府或者说国务院曾经作出过这样的裁决。

同时，笔者认为，该条规定的编制征地补偿、安置方案时，应该听取农村集体经济组织和村民的意见，也是没有实际意义的，因为征地补偿、安置方案是根据批准的征用土地方案来编制的，而在征用土地方案上，征地补偿标准和安置途径本来就已经确定。当然，同样地国土资源部《征收土地公告办法》第十条在此基础上作出的具体规定，“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。”“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。”都是虚置、没有实际意义的。

将《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，与《城市房屋拆迁管理条例》相对照，可以发现一个共同之处，即征地补偿标准和拆迁补偿标准发生争议时，都申请批准征用土地和批准拆迁房屋的行政机关进行裁决。但是，立法者似乎没有注意到，房屋拆迁是由房屋所在地的拆迁主管部门批准的。而土地征用却由省人民政府或者国务院审批的。

不过，2004年1月9日，国土资源部发布的《国土资源听证规定》第十九条规定“有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的”。2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第（十四）规定“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。”也就是说，行政法规和国土资源部的部门规章在总结实践经验的基础上，实际上已经明确要求，将征地补偿标准和安置争议解决在报批之前。这是比较科学的。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，更加没有适用的基础了。而且，从国务院在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中的措词“要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制”可以理解为，实际上已经否定了《土地管理法实施条例》第二十五条第三款确立的征地补偿安置争议的协调和裁决机制。

土地征收  房屋拆迁 征地补偿  拆迁补偿 征地补偿  土地纠纷 北京律师 土地律师 拆迁律师  土地补偿费 拆迁安置