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      北京市郦阳律师事务所接受济宁市泗水县金庄镇高家岭村张XX、陈XX等40户村民的委托，就金庄镇高家岭村“新农村建设”项目拆迁村民房屋是否合法、拆迁补偿标准是否合理等问题进行了深入的调查了解，现就调查情况报告如下：

    一、高家岭村“新农村建设”项目拆迁的法律依据

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》及《山东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩管理办法》规定，“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。本案涉及的高家岭村“新农村建设”项目就是按照城乡建设用地增减挂钩的方式将高家岭村作为拆旧地块，对涉案当事人宅基地上的房屋进行拆迁。

    二、金庄镇高家岭村“新农村建设”项目没有取得挂钩项目区立项批准，属于违法拆迁。

经调查，高家岭村“新农村建设”项目动员并实施拆迁已数月，已经拆除高家岭村大部分村民房屋，经查询相关国土职能部门并证实，高家岭村被作为城乡建设用地增减挂钩项目区，但至今也没有办理挂钩项目区立项审批手续。

根据《山东省城镇建设用的增加与农村建设用地减少相挂钩管理办法》第十五条“挂钩项目区立项由县(市、区)人民政府向设区的市国土资源行政主管部门提出，并对所报材料的真实性、合法性、可行性负责。设区的市国土资源行政主管部门在二十日内提出初审意见，报省国土资源行政主管部门审查。经审查符合条件的报国土资源部批准”之规定，高家岭村“新农村建设”项目如果要将高家岭村作为城乡建设用地增减挂钩项目区的拆旧地块，就必须依照法定程序，经泗水县人民政府提出，济宁市国土资源局初审后，报山东省国土资源厅审查，最后报国土资源部批准城乡建设用地增减挂钩项目区立项。本案中把高家岭村作为拆旧地块的挂钩项目区没有办理立项审批手续，在未报经国土资源部的批准的情况下，就实施新农村建设拆除村民房屋的行为严重违法。

三、高家岭村“新农村建设项目”项目，违背农民意愿，不具备城乡建设用地增减挂钩试点的法定条件。

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第三条规定：“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原则：…（五）尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益…”；第十一条规定：“挂钩试点应当具备以下条件：…（二）当地政府重视，群众积极性较高…”；第十七条规定：“项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。”本案中高家岭村“新农村建设项目”拆迁过程中只是由村委会发布通知，告知高家岭村民要实施拆迁这一结果，自始至大部分房屋被拆倒，也没有征求过村民的意愿，这严重违反城乡建设用地增减挂钩实施的法定原则。

根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十一条“挂钩试点应当具备以下条件：…（三）经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金；…”之规定，要实行城乡建设用地增减挂钩的地区，必须要具备一定的经济实力，确保有资金建设新房屋安置被拆迁村民，并且在拆迁之后整理土地复耕，但本案所涉的泗水县作为贫困县，根本不具备作为城乡建设用地增减挂钩试点的法定条件，故高家岭“新农村建设”项目按照城乡建设用地增减挂钩实施拆迁是严重违法的。
    四、高家岭村“新农村建设”项目拆迁违反法定程序，泗水县国土资源局未履行法定职责。

经调查，国土资源局公务人员核实，高家岭村“新农村建设”项目拆迁由高家岭村委会实施，但拆迁都是由金庄镇政府执行。根据《山东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩管理办法》第六条“设区的市、县(市、区)人民政府应当成立由政府领导任组长，国土、发展改革委、城市规划、建设、监察、财政、审计、农业、民政等部门负责人为成员的工作领导小组，负责组织编制挂钩工作计划及项目区规划，协调挂钩工作中的重大问题，研究制定相关政策措施。设区的市、县(市、区)国土资源行政主管部门负责组织实施挂钩项目区的具体工作。”之规定，泗水县国土资源局是负责实施城乡建设用地增减挂钩项目区具体工作的行政主体，拆迁房屋应当由其作为行政主体并组织相关部门配合，而不是“置身事外”造成本案房屋拆迁程序如此混乱的局面，这是不履行法定职责的违法行为。

五、高家岭村“新农村建设”项目拆迁没有对被拆迁村民依法安置，严重违法。
    《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条明确规定：“…拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。重大工程项目建设涉及征地拆迁的，要带头严格执行规定程序和补偿标准。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定：“(七)…农民住房拆迁补偿安置涉及土地、规划、建设、户籍、民政管理等多方面，同时也关系到社会治安、环境整治以及民俗民风等社会问题，市县国土资源部门应在当地政府的统一组织领导和部署下，配合相关部门，建立协调机制，制订办法，共同做好拆迁工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。”

根据上述规定，高家岭村拆迁依法首先应当对被拆迁村民做好细致周全的安置工作，保障村民有房住，村民的生产农具有地放置，并且不影响村民的正常合理的生产、生活的前提下，才可以实施推进拆迁，但拆迁事实却与法规严重相悖。高家岭村“新农村建设”项目从7月开始实施拆迁，在没有妥善安置被拆迁村民的情况下就拆掉村民房屋，致使村民无处安身，生产农具无处放置，对被拆迁村民的生产、生活造成无法克服的困难，这明显就是严重的违法拆迁。

六、高家岭村拆迁补偿程序不合法，所执行的补偿标准严重违法。

本案高家岭村“新农村建设”项目拆迁执行的《金庄镇高家岭村村庄搬迁安置补偿方案》，但作出该安置补偿方案这一具体行政行为的行政主体不明确，补偿方案没有任何部门或单位的印章，致使村民不知是哪个部门有法定职权、职责制定安置补偿方案，并且补偿方案显示的安置补偿程序和标准没有事实及法律依据，这一拆迁安置补偿程序和补偿标准违法。

根据《山东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩管理办法》第十四条“挂钩项目区所在地的县(市、区)人民政府，应当在调查分析农村建设用地整理条件、潜力和预测城镇建设用地需求的基础上，依据土地利用总体规划和城市、村镇规划，编制项目区规划，统筹确定挂钩项目区的规模和范围。编制挂钩项目区规划，应当包括以下资料：(一)规划文本：…4、项目区规划方案：主要确定拆旧区农村建设用地整理的规模、范围、落实拆旧地块，落实农村居民点迁建方案;确定农村建设用地整理标准、总体布局及各项工程规划;确定建新区城镇、村建设用地的比例、规模、范围、落实建新地块;5、提出项目区周转指标规模及分年度使用和归还计划;6、制定拆旧安置补偿方案;7、提出项目区农村建设用地整理的总体安排和具体实施时间顺序，项目区农村建设用地整理资金预算，经费落实及筹措途径;8、实施规划的保障措施。”之规定，本案中高家岭村拆迁安置补偿方案应当由泗水县政府制定，并且作为编制挂钩项目区规划的文本报批材料。

同时，按照该办法第十五条“挂钩项目区立项由县(市、区)人民政府向设区的市国土资源行政主管部门提出，并对所报材料的真实性、合法性、可行性负责。设区的市国土资源行政主管部门在二十日内提出初审意见，报省国土资源行政主管部门审查。经审查符合条件的报国土资源部批准。挂钩项目区立项申报，应当提交以下材料：(一)县(市、区)人民政府的申请;(二)项目区规划文本、图件和附件…”的规定，高家岭村拆迁安置补偿方案作项目区规划文本材料依法应当报经国土资源部批准。

综述，“新农村建设”项目通过城乡建设用地增减挂钩，旨在有效地缓解城镇建设用地供需矛盾，保障建设项目及时落地，提高土地节约集约利用水平，为农村住房建设和危房改造提供政策平台和资金支持，有力地促进新农村建设和城乡统筹发展。对于此项目的好处，被拆迁村民是能够理解的。可问题是，尽管是好事，但也应当严格规范管理，保障农民合法权益。在挂钩实施过程中，要充分尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、监督权，妥善安置好农民生产生活，不能以损害农民的合法权益为前提。希领导高度关注此案，积极化解矛盾，妥善解决问题，避免不和谐音符的出现，从根本上维护社会的和谐与稳定。

北京市郦阳律师事务所

二〇一〇年十月十八日