摘要： 研究目的：弄清中国频繁暴发征地冲突的原因，以期为政府制定土地冲突管理的政策提供依据。研究方法：文献法，演绎法。研究结论：中国频繁暴发征地冲突的原因较为复杂，主要包括：征收土地不遵循法定程序，非法强行征收土地，土地征收补偿、安置问题突出，乡(镇)政府、村委会及少数干部行为失范，农民开始当让不让甚至联合行动，地方政府对征地纠纷与冲突的管理缺乏成效。
关键词： 征地冲突；原因；中国
构建“和谐社会”是中共十六届四中全会提出的伟大目标。然而，这一目标正在遭遇频繁暴发的征地冲突的困扰。事实上，土地征收制度并非中国独有，无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了满足公共设施和公益事业的用地需要，都会依照法定程序征收土地。然而，在其他国家，特别是美、英、澳、德等发达国家，土地征收工作都能平稳进行，并未发生甚为严重的征地冲突。这说明，土地征收与土地冲突之间并不存在必然联系。那么，中国的土地征收工作为何带来如此频繁的冲突呢?笔者试图给出答案。
1、征收土地不遵循法定的程序
有关土地征收的法定程序，《土地管理法》已作了“两公告”的明确要求。该法第46条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第48条要求，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
至于如何公告的问题，《土地管理法实施条例》规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。该条例同时规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。然而，一些地方并不依照法定的程序行事，只要有用地需要提出，不管土地征收方案是否经过批准、是否经过公告程序，也不管土地征收补偿、安置方案是否获得批准、是否经过公告程序、是否为被征土地的利益相关者(Stakeholders)所接受，就擅自征收土地。
孔祥智等(2006)对东、中、西部9个城市化速度较快、征地较多的地级市459个样本农户的调查结果显示，53.1%的样本户反映，政府征地没有发布公告，63.1%的样本户反映，政府征地没有发布补偿方案公告；30.0%的样本户认为征地公告作用不大，21.0%的样本户认为征地公告是走形式，只有24.1%的样本户认为公告清楚说明了征地目的和实施方案[1]。
江苏省如皋市有关部门不与村民(包括村干部)通气，并伪造130多户被征地农民(包括4名早已死亡，有的已死亡7年的村民)的签名，骗取征地批复，违法征收如城镇宏坝村的土地12.747万m2，并以GJ2005-19号国有土地的名义挂牌出让给南通正达房地产开发有限公司，引起村民的频繁上访[2]。
2006年10月，河南省驻马店市确山县刘店镇政府征用独山村近1000亩土地发展豫龙同力水泥有限公司时，既不同村民协商，也不应村民要求出示经批准的征地文件，而是由镇领导亲自出面、派出所民警陪同，前往该村宣布“驻马店豫龙同力水泥有限公司由于开矿的需要，要征用独山村的土地”。2007年5月1日，镇政府发布公告，内容竟然是，“豫龙同力水泥有限公司，矿区村庄安置用地，已经驻马店市人民政府批准。为保证施工建设顺利进行，尚未领取征地补偿款的农户，要抓紧时间领取。征地范围内的所有附属物，需在2007年5月7日前拆迁完毕”[3]。
2非法强行征收土地
2.1地方政府非法强行征收土地
近年来，在一些地区，地方政府非法强行征地问题严重，有的领导干部甚至坐镇指挥，公安、武警、防暴队伍一齐上阵，从而引发了众多的、影响巨大的土地冲突事件。河南省周至县政府在土地未经依法批准使用的情况下，违法与开发商签订周至生态园成片开发建设用地协议，并动用警力，非法羁押反对征地的群众。该县政府还在没有取得合法用地手续的情况下，动用警力强制拆迁神农大道和北环路规划范围内的土地，并引发警民冲突[4]。
安徽省巢湖市槐林镇根据上级指示开办轮窑厂，并在前柳这个200多人、126亩耕地的行政村强行征地70亩，当出动的推土机遭到极力反对征地的村民阻拦时，竟有乡镇官员喊“谁敢阻拦，今天就用推土机把谁碾死”[5]。
在河北国华定洲发电有限责任公司与定州市绳油村之间因为灰场使用权而发生的长期冲突中，有关方面竟然在2004年3月至7月，出动警车80台次，工程车辆50台次，公安及施工人员5000余人次，强行施工10余次。3月15日已是冲突如火如荼之时，市委副书记竟然亲自带领公安局及其他工作人员、施工人员200多人，铲车8辆，到灰场强行施工，从而与赶到现场的1200多村民对峙[6]。
河北省新乐市一名副市长和一名公安局副局长坐镇指挥，调集20余辆警车和上百名警力前往常店村强行征地，与该村1000名村民发生冲突，一名乔装采访的新华社记者被四五名警察痛打，幸被当地百姓救到家里上门反锁才幸免[7]。福建省仙游县枫亭镇政府调动600多名“执法人员”到东岭村强征土地，与村民发生严重冲突。一时间，石灰、粪尿、石块飞舞，连坐镇指挥的县、镇领导也被愤怒的村民泼了一身人粪尿[7]。某地方政府在违规征地、非法施工而遭遇村民阻挠之后，竟然动用防暴警察及乡联防队员200多人，开着警车，头戴钢盔，手握警棍和手铐，对手无寸铁的村民大打出手，打伤3人，摔伤70多岁老人，连残疾人都不放过。为驱赶村民，还动用拖拉机冲撞村民，致使1人不治身亡、8人重伤、40余人轻伤住院，还抓走村民代表2人[8]。
2.2建设单位强行征收土地
为了获得土地，一些建设单位为所欲为，不择手段，野蛮行事，已引发了大量的极其严重的冲突事件。重庆银星经济技术发展有限公司与重庆搪瓷总厂签订合作开发协议，使用该厂宿舍所在地块开发“东方港湾”房地产项目。2007年4月，针对该宿舍住户的搬迁困难补助方案出台后，仅有32户住户接受补助方案搬离，剩余29户因不同意补助方案仍居住其中。然而，5月16日上午，该公司开始对宿舍外包部分实施强拆，引发20多住户阻断相邻城区主要公路的“堵路事件”。5月18日凌晨1时，该公司竟然再次组织80余名员工实施强拆，致使3名尚在宿舍睡觉的住户受伤，引起社会的强烈反响[9]。房地产开发商私自与河南省孟津县城关镇牛步河村12组原村民小组组长签订13亩多土地的让渡合同，并在没有获得土地部门审批手续的情况下动土开发，引起村民公愤。经过村民多次上访，政府已勒令开发商停工，但开发商反复私自动工。
2005年3月5日中午，村民再次前往工地规劝开发商停工时暴发冲突，3人被开发商打伤住院[10]。2006年6月24日，开发商及乡政府一群40多人开着汽车、推土机赶往黑龙江省同江市同江镇兴中村，试图将村民强烈反对征收的土地推平，从而与正在现场耕种、栽大葱的6名农民发生冲突，4农民因此受伤，其中1人重伤住院[11]。
3土地征收补偿、安置问题突
出国土资源部的数据显示，2002年上半年，群众反映的征地纠纷、违法占地问题占信访接待部门受理总量的73%。在这些上访人中间，40%诉说的是征地纠纷，其中87%反映的是征地补偿安置问题[7]。
3.1不听取利益相关者意见，单方面决定征地补偿、安置方案
《土地管理法》要求，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征地公告办法》也明确，有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见，确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。《国土资源听证规定》(国土资源部令第22号)更明确，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的，县级以上人民政府国土资源行政主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。
但事实上，许多地方根本就没有听取有关权利人针对征地补偿、安置方案的意见，而是单方面决定征地补偿、安置方案，从而引起利益相关者的强烈不满。例如，黑龙江省同江市同江镇兴中村10户农民，多年来一直在各自的5亩土地上种植经济作物，年纯收入可以达到1—1.5万元。然而直到村书记一声令下“从今天起，你们的5垧土地被征用了，不得再耕种”之时，村民才知道，自己的土地早已被德通公司通过市、镇政府等相关部门和领导征收，补偿标准是每平方米9.35元[11]。
3.2有关征地补偿、安置的标准本身不能令人满意
根据《土地管理法》，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。事实上，这样的标准本身并不能让利益相关者满意，加之在实际运作时走样，就更可能暴发强烈的反抗甚至冲突。在湖北省武汉市近郊区，补偿费到村集体手中一般只有每亩3—5万元，到农民手中的就更少，许多村民失地以后获得的补偿仅够维持全家2—3年的日常开支。在距离城市较远的新区，征地矛盾更为突出，补偿标准本身就低，计算土地平均年产值时又普遍高产低估，有的农户获取的征地补偿费仅仅只有每亩2000元，实在低得离谱[12]。
哈尔滨市呼兰区利民开发区出让土地的价格，2002—2005年为工业用地每平方米60元，商业用地每平方米96元左右，2006年后达到每平方米210元以上，最高为每平方米500—600元，但在2003年征用裕强村3500亩土地时给付农民的补偿款仅每平方米10—11.8元左右[13]。
在浙江省金华市金东区，虽然绝大部分土地是种植花卉、苗木、葡萄、蔬菜等经济作物的，征收补偿标准则按种植粮食作物计算，付给农民的土地补偿费和安置补助费仅每亩8000元，高的也只有15000元，农民意见很大[14]。3.3挪用、截留、拖欠土地征收补偿款现象普遍《土地管理法实施条例》规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。然而，在很多情况下，土地补偿款都不能及时、足额到位，政府机关、征地机构、开发建设单位挪用、截留、拖欠土地征收补偿款现象普遍。
根据国家审计署发布的《34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果》，湖北、湖南、四川、云南等14省(区)共21个项目应支付征地补偿费51.70亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门挪用、截留、长期拖欠或扣减。例如，四川省大竹县至邻水县邱家河和广安至南充2个高速公路项目的征地补偿款，被当地政府及其所属部门挪用1.95亿元；武汉绕城高速公路东北段工程征地1.03万亩，共少补农民1.45亿元；云南省元江至磨黑高速公路2003年底通车，到2005年底还有2500多万元征地补偿款未给付[15]。哈尔滨市呼兰区利民开发区征用裕强村的3500亩耕地已经4年，但付给农民的仅仅是旱地每平方米10元、水田每平方米11.8元的安置补助费，其他款项是否给付、付给何人，农民一概不知，村委会与利民开发区土地分局签订的《土地统征协议》也没有公开[13]。河北省鹿泉市交通局因为石闫公路拓宽改建工程征收南白砂村第3村民组22.66亩土地，并与南白砂村委会订立了《石闫线拓宽改建工程征用土地协议》。然而，鹿泉市交通局在支付土地补偿款198795.5元后，余下148481.5元拖欠6年也未能给付[16]。
另据国土资源部、监察部联合举办的新闻发布会透露，1999年1月—2004年11月，全国拖欠征收农民集体所有土地补偿费175.46亿元[17]。
4乡(镇)政府、村委会及少数干部行为失范
4.1不走民主程序，擅自出卖土地
在土地征收的处理问题上，乡(镇)政府、村委会是否要走民主程序，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》都无明确规定。一般认为，土地征收属于农村土地的重大处分形式之一，民主程序不能缺少，况且《村民委员会组织法》已有规定，“村民委员会进行工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见。”然而，一些乡(镇)政府、村委会及少数干部不顾民主程序，擅自出卖土地，有的甚至一手遮天、内外勾结、巧取豪夺，引发了一系列土地冲突。
哈尔滨市呼兰区利民开发区征用裕强村的3500亩耕地时，裕强村不召开全体村民大会，不经过群众讨论和认可，仅仅召开一次党支委和村委两个班子的讨论会，就确定了补偿标准并与群众直接见面[13]。北京市昌平区东小口镇马连店村党支部书记既不召开村民大会，也不启动公告程序，便与北京新龙房地产公司法人代表签署663亩土地的征收协议，并擅自将6630万元土地补偿金中的5000万元借给开发商，直到两年之后，有人在村里的土地上开工建设，村民才发现土地被征收，愤怒之极的村民便前往楼盘开发现场阻止施工，并多次到镇、区政府上访[18]。益相关者满意，加之在实际运作时走样，就更可能暴发强烈的反抗甚至冲突。在湖北省武汉市近郊区，补偿费到村集体手中一般只有每亩3—5万元，到农民手中的就更少，许多村民失地以后获得的补偿仅够维持全家2—3年的日常开支。在距离城市较远的新区，征地矛盾更为突出，补偿标准本身就低，计算土地平均年产值时又普遍高产低估，有的农户获取的征地补偿费仅仅只有每亩2000元，实在低得离谱[12]。哈尔滨市呼兰区利民开发区出让土地的价格，2002—2005年为工业用地每平方米60元，商业用地每平方米96元左右，2006年后达到每平方米210元以上，最高为每平方米500—600元，但在2003年征用裕强村3500亩土地时给付农民的补偿款仅每平方米10—11.8元左右[13]。
在浙江省金华市金东区，虽然绝大部分土地是种植花卉、苗木、葡萄、蔬菜等经济作物的，征收补偿标准则按种植粮食作物计算，付给农民的土地补偿费和安置补助费仅每亩8000元，高的也只有15000元，农民意见很大[14]。3.3挪用、截留、拖欠土地征收补偿款现象普遍《土地管理法实施条例》规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。然而，在很多情况下，土地补偿款都不能及时、足额到位，政府机关、征地机构、开发建设单位挪用、截留、拖欠土地征收补偿款现象普遍。根据国家审计署发布的《34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果》，湖北、湖南、四川、云南等14省(区)共21个项目应支付征地补偿费51.70亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门挪用、截留、长期拖欠或扣减。
例如，四川省大竹县至邻水县邱家河和广安至南充2个高速公路项目的征地补偿款，被当地政府及其所属部门挪用1.95亿元；武汉绕城高速公路东北段工程征地1.03万亩，共少补农民1.45亿元；云南省元江至磨黑高速公路2003年底通车，到2005年底还有2500多万元征地补偿款未给付[15]。哈尔滨市呼兰区利民开发区征用裕强村的3500亩耕地已经4年，但付给农民的仅仅是旱地每平方米10元、水田每平方米11.8元的安置补助费，其他款项是否给付、付给何人，农民一概不知，村委会与利民开发区土地分局签订的《土地统征协议》也没有公开[13]。河北省鹿泉市交通局因为石闫公路拓宽改建工程征收南白砂村第3村民组22.66亩土地，并与南白砂村委会订立了《石闫线拓宽改建工程征用土地协议》。然而，鹿泉市交通局在支付土地补偿款198795.5元后，余下148481.5元拖欠6年也未能给付[16]。另据国土资源部、监察部联合举办的新闻发布会透露，1999年1月—2004年11月，全国拖欠征收农民集体所有土地补偿费175.46亿元[17]。
4.2分配土地补偿金不从法律规定
在实践中，许多地方不按规定将征地补偿费分配方案提请村民会议或村民代表会议讨论，而直接由村民小组和村民委员会讨论决定，有的虽然以村民会议或村民代表会议的形式讨论决定，但常常以传统习俗、村规民约代替法律规定。在浙江省乐清市乐城镇南草村，因为村民对村委会未全面征求村民意见即擅自制订政府大院及配套设施征地款分配方案的做法强烈不满，正当三支建筑施工队伍浩浩荡荡靠近南草村地界时，数以百计的村民从四面八方赶来挡道，有的干脆躺在推土机前。其实，南草村早就因为土地补偿款分配问题，800多人互相辱骂、厮打，乐清市公安局紧急出动才将局面控制[20]。
重庆市大足县北禅村二社的社员大会，竟然根据“女子嫁人后一律不得享受村社的福利”的村规民约，形成“要想领到土地转让补偿金，要先到医院做处女鉴定”的决议，要求5名未婚打工妹回家鉴定贞洁，再根据鉴定结果决定是否享受分钱待遇，吓得她们不知所措[21]。
4.3截留、挪用、私分土地征收补偿款
有的村民委员会、村干部还借国家征地之机，截留、挪用、私分土地征收补偿款，侵害农民土地收益权。对广西壮族自治区南宁市5个村11次征地中，土地补偿金既没有分给失地农户，也没有在全村平分，究竟去往何处，村民坚持是被集体拿走了[22]。辽宁省庄河市昌盛街道市场村村民委员会原主任、村党支部书记利用职务之便，私自决定将60万元的土地征用补偿费为刘某贷款做质押担保并收取好处费10万元，擅自将150万元土地征用补偿费借给他人用于工程投标，还以质押方式将土地征用补偿费借给梅某40万元、吕某115万元供个人使用[23]。
在安徽省阜阳市，政府规定的土地补偿标准为每亩20500—36000元，但在访谈的4个村中，3个村集体宣布的补偿标准大大低于此数，还有2个村更是别出心裁，给予失地农民每年每亩600—700元的年租金。失地农民怀疑村集体将大部分土地补偿金截留，因而反响强烈[24]。广州大学城征收番禺区贝岗村土地4200多亩，共支付2000多村民青苗费、安置费、征地款等共计2.8亿元，然而村委书记、村长、村委委员、支委等5人竟将其中的4000万元私自挪用购买汉唐债券，并收受好处费172.5万元，每人分得34.5万元。如果不是汉唐债券关闭清算，事情败露，村民们仍被蒙在鼓里[25]。
5农民开始抗争，当让不让，甚至联合上阵
5.1农民开始抗争，甚至当让不让
多少年来，纯朴善良的中国农民一直奉信政府，既然国家需要征收土地，而且又是政府操作，自然拥护。再说，人民政府肯定主持公道，不会亏待自己。结果自然是，政府说征就征，说征多少就征多少，说什么时候征就什么时候征，说给多少补偿就给多少补偿，说怎么安置就怎么安置，农民完全相信，完全接受，偶有怨言或不同意见，也往往埋在心里。然而，随着时间的推移，情况发生了变化。逐步觉醒的农民开始维护自己的权利，遇事极力抗争，甚至当让不让，从而引发土地征收环节的众多冲突。
不仅如此，农民们还重提旧事、追究陈年老账，导致一些久拖未决或者已经平息的土地征收纠纷重新浮出水面，进而发展成严重的冲突。重庆市南岸区南坪镇数千名在20世纪80年代初至90年代中期因为征地而“农转非”人员，成立“农民护法维权联谊会”，推选30多名骨干成员长时间上访，要求政府解决当时的遗留问题[26]。
5.2农民开始走向联合
也不知道是从何时开始，农民认识到，要在国家征地中获得主动，得到应该得到的权利和利益，靠单打独斗肯定徒劳，联合上阵才可能达到目的。陕西、安徽、江苏、浙江、重庆、河南等地为此成立了各式各样的“护地组织”。陕西省周至县“为失地农民追讨公道暗访监督小组”因为成果显著，还引来西安市长安区、未央区及扶风县、泾阳县的农民前去取经[27]。
农民们的联合上场、群体出动，在捍卫农民权利的同时，也使原本可能避免的冲突最终暴发，并显著扩大了冲突的影响和后果。哪怕是通过法律途径解决征地纠纷，农民们也往往走联合之路。来自重庆市高级人民法院的数据显示，如果把原告在30人以上的行政诉讼案件界定为群体性行政诉讼案件，该院受理的征地行政诉讼案件，60%以上属于群体性诉讼案件，在整个群体性行政诉讼案件中，征地类群体性诉讼案件又占60%以上。
6地方政府对征地纠纷与冲突的管理缺乏成效
《土地管理法实施条例》要求，县级以上地方人民政府负责协调有关补偿标准的争议，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。这已明确，化解征地纠纷、避免征地冲突的责任在县级以上地方人民政府，具体包括县(市)人民政府，设区的市、自治州人民政府，甚至省级人民政府。然而，有些地方政府特别是一些领导干部，对业已暴露的征地矛盾并未给予足够的重视，对群众反映的征地矛盾、纠纷也不积极处理，能拖就拖，能推即推，相互踢皮球，致使原本可以化解的矛盾、纠纷最终演化为冲突。
正如陕西省周至县“为失地农民追讨公道暗访监督小组”成员朱俊彪所言，出现征地纠纷之后，农民们一开始往往选择正常信访，只是反映到地方并不起作用，不得已才越级上访，但上访到北京之后，通过层层批转，还是要基层处理，经常是上边批了，基层并不解决。苏北一个“护地组织”成员，手揣17个信访回执，问题仍然得不到解决[26]。
哈尔滨市呼兰区利民开发区征用裕强村的土地时，堪称征地开发与武力相伴随，冲突和暴力此起彼伏。“不服从上级安排”的原村长和村支部书记一夜被撤换，村民王世英、张淑芹、孙英等人被打伤住院，上访带头人安守业被活活打死。就是这样，相关群众138次上访镇政府、区政府、市纪检委、市政府、市人大以及省纪检委、省政府、省人大，也毫无结果。村民们上访国务院信访办、全国人大信访办、国土资源部后，材料被打回省里，最终也无声无息[28]。
河北国华定洲发电有限责任公司与定州市绳油村之间因为灰场使用权的纠纷，已经发展到非解决不可的地步，在短短的3个多月时间里，村民已经6次阻止施工。也就在这节骨眼上，时任定州市市委书记来到绳油村，上千村民抱着希望跪地诉冤，没想到换来的回答竟然是“，这场面我见多了!少来这套。”这足见一些领导干部对征地纠纷和冲突的冷漠!因而也就不难理解一年以后在这里发生的“6.11惨案”了[29]。
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