东营市东营区人民法院

行  政  判  决 书

（2008）东行初字第73号

原告王XX，男，1947年2月2日出生，汉族，住东营市东营区潍坊路105号。身份证号码：370502194702022856。

委托代理人赵春生，北京市XX律师事务所律师。

委托代理人张心升，北京市XX律师事务所律师。

被告东营市规划局，住所：东营市东城府前街98号。组织机构代码：00450524—1。

法定代表人孙XX，局长。

委托代理人孙X，山东XX律师事务所律师。

委托代理人苗XX，男，1970年12月1日出生，汉族，东营市规划局干部，住东营市东营区济南路148号。

第三人东营市XXX有限公司。住所：东营市东营区南一路。

组织机构代码：75638055—X。

法定代表人闫XX，董事长。

委托代理人徐XX，男，1977年12月27日出生，汉族，东营市城市资产经营有限公司工程造价部部长，住东营市东营区明珠小区。

原告王XX不服被告东营市规划局2008年3月8日为第三人核发建设用地规划许可证（证字第370500200800031号）的具体行政行为，于2008年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于2008年8月4日受理后，于2008年8月11日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2008年9月3日公开开庭进行了审理。在审理过程中，被告以原告对东营市发展和改革委员会东发改投资[2008]28号文件提出复议为由申请中止诉讼，本案依法中止审理。本案于2008年11月28日恢复审理，并于12月5日第二次公开开庭进行了审理。原告王XX的委托代理人赵春生、张心升，被告委托代理人孙X、苗XX，第三人委托代理人徐XX到庭参加诉讼。本案现已审理系终结。

被告东营市规划局根据第三人XXX有限公司的申请，于2008年3月8日为第三人核发了建设用地规划许可证。用地项目名称：东营河综合治理工程；用地集团：东营河（庐山路到东一路）；用地性质：公共绿地；用地面积：66.7公顷；建设规模：长度4675米。

被告于2008年8月18日向本院提交了作出具体行政行为的证据、依据：

1、2008年3月6日第三人向被告提交的建设用地规划许可证申请一份。

2、第三人企业法人营业执照复印件一份。

3、2008年3月6日第三人向被告提交的办理建设用地规划许可证授权委托书一份。

1-3号证据证明被告根据第三人申请核发建设用地规划许可证，程序合法。

4、东营市发展和改革委员会文件（东发改投资[2008]28号）一份。证明申请人所申请建设用地项目已经立项，被告核发建设用地规划许可证事实清楚，符合行政许可法的规定。

5、东营市建设用地规划许可证申报表一份。证明被告核发建设用地规划许可证具有事实前提。

6、建设用地规划许可证附图一份。

7、东营市城市总体规划（1996—2010）中心城总体规划图一份。

8、东营市城市总体规划（2001—2010）中心城规划总图一份。

6—8号证据证明被告核发给第三人的建设用地规划许可证所涉及的建设用地范围和性质符合东营市1996—2010年和2001—2010年城市总体规划。

原告诉称，一、被告核发建设用地规划许可证违法，缺少项目立项文件。用地单位提交的东发改投资[2008]28号《关于东营河（庐山路—东一路）综合治理工程概算和招标方案的批复》仅是工程概算和招标方案的批复，而非项目核准立项文件。二、被告作出的建设用地规划许可证不符合规划。1｜被告在复议过程中提交的东营市城市总体规划（996—2010）中心城总体规划图、东营市城市总体规划（2001—2010）中心城规划总图不能证明项目用地已规划为“公共绿地”。2、《辛镇商贸市场宗地图》说明，项目用地在1944年已被《东营市土地利用总体规划图》规划为市场用地，而根据《城市规划法》有关“城市总体规划应与土地总体利用规划相衔接、协调”规定，东营市城市总体规划必然没有将项目用地规划为“公共绿地”。三、被告核发建设用地规划许可证弄虚作假。用地单位东营市城市资产经营有限公司申请办理东营河（庐山路—东一路）综合治理工程建设用地规划许可证的时间是2008年4月6日，而被告作出建设用地规划许可证的时间是“2008年3月8日”。四、东营市XXX有限公司的设立违法，不符合“用地单位”申请主体资格。五、行政许可违反法定程序。被告在核发建设用地规划许可证之前，没有告知原告享有要求听证的权利，也没有举行听证，该行政许可明显违反《行政许可法》第四十七条第一款之规定。而撤销该行政行为不可能对公共利益造成重大损害，不属于复议机关所称的“《行政许可法》第六十九条第三款规定的不予撤销法定情形”，故应予撤销。为维护原告的合法权益，依法提起行政诉讼，请求判决撤销被告为东营市XXX有限公司核发建设用地规划许可证的具体行政行为，案件受理费由被告负担。

原告向本院提交了以下证据：

1、1996年6月东营区人民政府颁发的国有土地使用权证一本。

证明原告是土地的合法使用主体，被告为第三人核发建设用地规划许可证与原告有直接的利害关系，原告是本案适格诉讼主体，也证明该地不是公共绿地。

2、辛镇商贸市场宗地地籍图复印件一份。证明土地利用规划确定的用地性质属于商业用地，不是公共绿地。

3、出具日期为2008年4月8日，编号为地字第370500200800031号建设用地规划许可证复印件一份。

4、出具日期为2008年4月6日的第三人关于办理东营河（庐山路—东一路段）综合治理工程建设用地规划许可证的申请复印件一份。

5、填写日期为2008年4月8日的东营市建设用地规划许可证申报影印件一份。

6、东营市规划局规划证件办理审批表（用地科）影印件一份。

3—6号证据证明被告在颁证过程中弄虚作假，被告把发证明间提前了一个月。

7、东营市XXX有限公司工商登记材料复印件（股东[发起人]名录）一份。

8、1986年中共中央、国务院关于进一上步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定第一条。

9、中共中央、国务院办公厅转发国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》的通知，附件中第一条、第二条。

7、8、9号证据证明第三人成立不合法，被告不仅限于形式审查，也应当进行实体审查。

10、东营市发展和改革委员会文件（东发改投资[2008]28号）一份。根据国发[2004]20号文件附件第一条规定，作为水事工程不是用政府资金的应该是核准制，该批复文件是招标概算的批复，不是核准文件。

11、鲁建复决[2008]34号复议决定书一份。证明被告没有进行听证，存在程序违法。

在庭审中被告提交答辩状，辩称，一、答辩人于2008年3月8日作出的建设用地规划许可证所涉及规划范围完全符合东营市城市规划。根据东营市（2001—2010）城市总体规划，本案所涉及的东营河至北二路（庐山路—东一路段）之间用地为城市水系和绿地。答辩人给东营市XXX有限公司核发的建设用地规划许可证所确定的建设项目、建设内容和规模符合城市规划要求。原告提出的“辛镇商贸市场”项目用地在1994年已被《东营市土地利用总体规划图》规划为市场用地，没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，无论是划拨土地建设项目，还是出让土地建设项目，在相关部门核准、批准、备案后，建设单位必须先行向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请。原告所主张的“辛镇商贸市场”没有项目立项审批手续，没有规划审批手续，未办理建设用地规划许可证，不符合东营市城市规划，属违法建筑。二、答辩人于2008年3月8日作出的地字第370500200800031号建设用地规划许可证适用法律正确，程序合法。根据东营市XXX有限公司的申请，答辩人认真审核了该公司提交的东发改投资[2008]28号《关于东营河（庐山路—东一路）综合治理工程概算和招标方案的批复》等相关材料，认为该公司的申请符合法定条件，依据《城乡规划法》第三十七条的规定，于2008年3月8日核发了地字第370500200800031号建设用地规划许可证。东发改投资[2008]28号《关于东营河（庐山路—东一路）综合治理工程概算和招标方案的批复》是该公司建设项目已经有关部门批准、核准、备案的证明，答辩人依据该文件核发的建设用地规划许可证适用法律正确，程序合法。三、答辩人核发建设用地规划许可证未举行听证，不违反法定程序。《城乡规划法》未规定答辩人核发建设用地规划证前必须举行听证程序。《行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，东营市XXX有限公司申请建设用地规划许可证是，经答辩人调查了解，在建设项目用地范围内，答辩人没有向任何单位和个人核发过规划许可证，即用地范围内不存在合法建筑或设施。答辩人核发建设用地规划许可证时，原告不具有合法利益，不是合法的利害关系人，答辩人无告知其享有听证权利的义务。因此，答辩人未经听证而核发建设用地规划许可证不违反法定程序。四、关于2008年3月8日、2008年4月8日核发的建设用地规划许可证问题。答辩人于2008年3月8日核发的建设用地规划许可证，是根据东营市XXX有限公司的申请，按照法律规定和法定程序作出的，已经送达申请人，具有法律效力。2008年4月8日制作的建设用地规划许可证是在东营市XXX有限公司提出调整申请后重新作出的，重新核发建设用地规划许可证是答辩人的工作范畴，并非证明原核发的建设用地规划许可证是具体行政行为违法。况且，2008年4月8日的建设用地规划许可证因未通过答辩人审核，该证并未核发给东营市XXX有限公司，不具有法律效力。因此，答辩人在核发建设用地规划许可证过程中不存在弄虚作假的行为。五、关于东营市XXX有限公司设立是否违法问题。因东营市XXX有限公司设立是否合法审查，是工商行政管理机关的职权范围，答辩人仅以职权对其建设项目用地规划许可申请进行审查。原告如对其合法性存在疑义，可向工商行政管理机关申请复议或提起诉讼。六、原告不是利害关系人，不具备诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》规定，只有当行政机关的具体行政行为侵害行政相对人或者第三人的合法利益时，行政相对人或者第三人才可提起行政诉讼。本案中，原告没有证据证明其所主张的建设项目用地范围内的地上建筑物等设施是经合法程序审批所建，因此，原告不能证明其具备合法利益，原告不是提起行政诉讼的适格主体。至于原告所主张的答辩人核发建设用地规划许可证的具体行政行为是办理房屋拆迁许可证的前置必备条件问题，更加证明答辩人核发建设用地规划许可证的具体行政行为与原告没有直接的利害关系。建设单位的领取建设用地规划许可证后，如果原告在建设用地范围内具备合法利益，其合法利益只与建设单位在拆迁过程中存有利害关系。如何补偿、按什么标准补偿，与答辩人核发建设用地规划许可证无直接利害关系，因此，原告起诉答辩人无事实依据。综上所述，答辩人作出的具体行政行为证据确凿，适用法律正确，程序合法；答辩人作出的行政许可决定未直接涉及申请人与他人之间重大利害关系，答辩人的具体行政行为对原告的权利义务不产生实际影响，起诉人起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求法院依法维持答辩人的具体行政行为。

第三人述称，一、我公司于2008年3月6日向被告提交了东营河综合治理工程建设用地申请，2008年3月8日被告向我公司核发了建设用地规划许可证。二、我公司于2008年4月6日因用地范围调整向被告申请变更建设用地规划许可，被告受理，但没有为我公司核发建设用地规划许可证。三、关于东营河（庐山路—东一路）综合治理工程概算和招标方案的批复可以证明该建设用地已经立项。四、第三人是经过工商行政管理部门核准颁发营业执照的合法公司。

经庭审举证，原告对被告提交的证据持证意见如下：1、2、3号证据真实性无异议，但原告在被告的档案室中没有见到1、3号证据，怀疑是后来补办的；2号证据被告不应当只进行形式审查，第三人的设立是违法的。4号证据中后附的核准意见没有在收到起诉状十日内提交，不能作为证据使用，按照国务院国发[2004]20号文件规定该项目是核准项目，而该批复仅是工程概算和招标方案的批复，不能成为核准文件。5号证据在被告的档案室没有，日期被涂改，对真实性有异议。6、7、8号证据不能证明规划项目用地为公共绿地，根据《城乡规划法》和《城市规划法》的有关规定，东营市总体规划的审批权限在省级人民政府，要求被告提交省政府批准文件以证明两份图的合法性，该行政许可不符合规划，不具有合法性。

被告对被告提交的证据质证意见如下：对1号证据真实性无法确定，根据《城市规划法》的规定，用地单位和个人在申请土地使用权的时候，首先是建设用地规划许可证，即使原告有土地使用权也不是经合法程序核发的，应按有关规定撤销，不能影响东营市经过省政府批准的城市总体规划方案，原告所具有的证据不能因为是该宗土地的使用权人而否定东营市整体规划的合法法。2号证据经被告到相关部门调查，没有商贸城任何合法手续，不能证明本案的建设 用地内有辛镇商贸市场的存在。3—6号证据是原告代理人到被告处了解许可证核发情况的时候复印的，原告的复印件没有加盖我单位的公章。4月6日收到第三人的申请，要求调整用地范围，经过审查后被告认为不适合调整，因此，4月8日填写的许可证，未通过核发，也未发给第三人，该许可证不具有法律效力。该组证据是复印件和影印件，不能证明该组证据是经过法定发文机关提供及已生效的事实，也不能证明被告发放许可证弄虚作假的事实 。7号证据证明第三人是经过工商局依法成立的公司，被告没有审查其合法性的义务。8、9号依据与本案没有关联性。10号证据原告在另一起行政诉讼中，利津县人民法院（2008）利行初字第49号行政裁定书和东营市中级人导法院（2008）东行终字第143号行政裁定书驳回了原告的起诉，因此，被告所依据的东营市发展和改革委员会东发改投资[2008]28号批复文件是合法有效的。11号证据认定的事实不是法院最终认定的事实，被告核发建设用地规划许可证与原告所持有的土地使用权证是两个问题，在规划范围内第三人申请建设用地规划许可证与原告没有利害关系，《城乡规划法》和《行政许可法》规定对有利害关系的当事人，被告才有义务举行听证程序，被告核发建设用地规划许可证的行为并没有涉及到拆迁补偿问题，所以被告没有举行听证的义务，不举行听证没有违反法定义务。

第三人对被告提交证据无异议。对原告提交的证据质证意见同被告的质证意见。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提交的1、3号证据内容真实、形式合法，与本案具有关联性，为有效证据。2号证据是行政机关出具的法定文书，能够证明第三人的主体，为有效证据。4号证据，原告对该发改委文件不服向法院提起行政诉讼，法院裁定以原告不具有诉讼主体资格驳回了原告的起诉，虽然在法院的裁定书中认定：东营市发展和改革委员会于2007年3月20日向山东省发展和改革委员会递交了《关于报批东营市城市防汛河道综合治理工程可行性研究报告的请示》（东发改投资[2007]42号）和《东营市城市防汛河道综合治理工程环境影响评价报告》，山东省发展和改革委员会于2007年4月3日作出了《山东省发展和改革委员会关于东营市防汛河道综合治理工程可行性研究报告的批复》（鲁发改投资[2007]229号）对东营市发展和改革委员会的东发改投资[2007]42号请示作出批复，对批复的目的、主要建设内容及规模、总投资及资金来源作出明确的规定。东营市发展与改革委员会应第三人申请，依据鲁发改投资[2007]229号批复文件，于2008年3月6日作出《关于东营河（庐山路—东一路）综合治理工程概算和招标方案的批复》（东发改投资[2007]28号）。该文件只是对工程投资概算和招标方案的批复，不属于项目立项文件。因此，不能作为申请建设用地规划许可证立项文件。5号证据审批时间被涂改，被告不能说明其原因，该证据不具有真实性，不能作为有效证据使用。6号证据是建设用地规划许可证的附图，是被诉具体行政行为的一部分，不能作为证据使用。7、8号证据是经依法批准的城市总体规划，为有效证据。

原告提交的1号证据土地使用权证书是有权机关核发的，与本案有关联性，为有效证据。2号证据辛镇商贸市场宗地地籍图，庭审中原告自认是土地可能性证的附图，因此，该图是土地权属界限、面积和土地利用状况的证据，不属于土地利用总体规划内容，该证据不能证明原告的目的，不能作为本案的证据使用。3—6号证据是复印件或影印件，被告主张没有核发，原告没有证据证明已通过核发审批程序，并送达给第三人。因此，不能作为本案的证据使用。7号证据真实、合法，能证明第三人公司的成立情况，但不能证明原告的目的。因为8、9号依据是对党政机关和干部经商、办企业的规定，本案是对被告为第三人核发建设用地规划许可证的具体行政行为进行审查，而第三人公司成立属于公司法及其他法律规范调整，不是对涉案具体行政行为的复议决定，其中的认定不是最终结论，因此，该复议决定书不能作为本案的证据使用。

经审理查明，第三人东营市XXX有限公司根据东营市发展和改革委员会《关于东营河（庐山路—东一路）综合治理工程概算和招标方案的批复》（东发改投资[2008] 28号）文件，于2008年3月6日向被告东营市规划局提出办理东营河（庐山路—东一路）综合治理工程建设用地申请。被告在审核后，认为第三人申报材料符合要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，于2008年3月8日为第三人核发了建设用地规划许可证（地字第370500200800031）。

另查明，原告于1996年6月取得了许可用地范围内的部分国有土地所有权证，依法享有对部分土地的使用权。原告认为被告为第三人核发建设用地规划许可证的具体行政行为侵犯了其合法权益，向山东省建设厅申请行政复议。山东省建设厅于2008年7月15日作出鲁建复决[2008]34号建设行政复议决定书，维持了被告为第三人核发建设用地规划许可证（地字第370500200800031号）的具体行政行为。原告不服，向本院提起行政诉讼。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，可以依法提起行政诉讼的”。本案原告于1996年6月取得了国有土地使用权证，对涉案部分土地依法享有使用权，被告核发的建设用地规划许可证，与原告有法律上的利害关系。原告认为被告为第三人核发建设用地规划许可证的行为侵犯了其合法权益，向本院提起诉讼符合法律规定。因此，王XX具备本案原告的诉讼主体资格。

关于第三人公司的成立问题，本院认为，被告作为城乡规划主管部门，其职权是对建设项目用地规划许可进行审查、审批，只要工商行政管理机关为该公司核发了企业法人营业执照，即推定该公司是合法的，具备用地申请资格。至于该公司成立是否合法，被告没有职权予以审查。第三人公司的成立，与本案具体行政行为不属于同一法律关系，本院依法不予审查。

第三人东营市XXX有限公司在向被告东营市规划局申请建设用地规划许可证时，没有提供有效的项目立项文件，且建设用地规划许可证申报表不具有真实性，被告为第三人核发建设用地规划许可证的具体行政行为，主要事实证据不足。

《中华人民共各国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。........”第四十七条规定： “行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利：……”。也就是行政许可事项“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”，行政许可机关应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。东营区人民政府于1996年6月为原告颁发了国有土地使用权证，该土地使用权证确认原告依法享有使用权的土地在被告核发的建设用地规划许可证确定的用地范围内，因此，被告为第三人核发建设用地规划许可证的行政程序中，未告知本案原告，也未举行听证，违反了上述法律规定。

综上，被告东营市规划局为第三人东营市XXX有限公司核发建设用地规划许可证（地字第370500200800031号）的具体行政行为，主要事实证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决如下：

撤销被告东营市规划局于2008年3月8日为第三人东营市XXX有限公司核发建设用地规划许可证（地字第370500200800031号）的具体行政行为。

案件受理费50元，由被告东营市规划局承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。

审  判  长 任少华

审  判  员 马学忠

人民陪审员 禹法明

此件与原本核对无异

东营市东营区人民法院(章)

二00八年十二月二十四日

书  记  员  孙玮