北京----赵春生律师

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“行诉法”）被称之为“民告官”的法律，规定了行政诉讼的基本原则和审理程序等，为受到国家行政机关非法侵犯合法权益的公民、法人或其他组织，提供了法律救济途径。

“行诉法”于1990年10月1日起实行，历经24年的实施、贯彻执行，促进和规范了行政机关的依法行政，也加快了我国依法治国的进程，同时也为“民告官”司法实践的审理积累了丰富的实践经验。2014年12月23日，全国人大常委会审议通过了“行诉法”修正草案，并于2015年5月1日起施行。新“行诉法”的实施，具有划时代的意义，是中国法治进程的里程碑。

现笔者结合新旧“行诉法”的对照，阐述如下见解，以便业内同行之间互相借鉴和探讨。

一，解决行政争议，审查行政行为的合法性。

公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，都有权依照“行诉法”之规定向人民法院提起诉讼。对照新旧“行诉法”的规定，新“行诉法”审查的对象是“行政行为是否合法”，而不再是旧“行诉法”中的“具体行政行为”，且在新“行诉法”全文中皆将“具体行政行为”修正为“行政行为”。从逻辑学的角度来讲，“行政行为”的外延更宽泛，比之前的“具体行政行为”更严谨。“行政行为”取代“具体行政行为”不只简单的是文字删减，而是顺应时代发展，把各类行政争议更好纳入行政诉讼的审理范畴，以便解决矛盾、化解纠纷。

二，“民告官”不再是一句空话，新“行诉法”要求行政机关负责人出庭应诉。

大家之所以把“行诉法”形容为或称之为“民告官”的法律，正是因为被诉的主体是行政机关，行政机关的法定代表人皆是行政一把手，是普通民众心目中的“官”。但在以往的行政诉讼中，出庭应诉参加庭审的“官”少之又少，即便是有，也是屈指可数。

新“行诉法”规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭”。行政机关负责人出庭应诉在新“行诉法”实施后，变为强制性规定，“民告官”不再是一句空话，作为原告一方的普通民众，将与行政一把手对簿公堂，必将改变以往“民告官”却不见官的尴尬局面。

三，行政诉讼受案范围的变更与完善。

我国“行诉法”对人民法院行政诉讼的受案范围，采取列举、概括加排除的方式确定了行政诉讼的受案范围。对照新旧“行诉法”条款的规定，关于行政诉讼受案范围的“列举”发生了重大变化，由旧“行诉法”列举的八项行政行为增加至新“行诉法”规定的十一项行政行为，尤为关注的是新增款项，如行政机关关于自然资源所有权（或使用权）的确认、侵犯农村土地承包经营权的、对征收、征用及其补偿决定不服的等等，这几项新增被诉行政行为也是当下行政争议多发的焦点之一，对于引导被征地农户、被拆迁人通过法律途径维护自己合法权益有着积极的意义。

四，被告为县级以上地方人民政府的行政诉讼案件，由中级人民法院管辖。

新“行诉法”规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）专利、商标确权案件以及海关处理的案件；（二）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。”该条款明确规定，对于因县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件应由中级人民法院管辖。作为从事行政诉讼多年的律师，对此感慨频多。在我们以往办理的多起“民告官”案件中，虽然被告为县级人民政府（或者市级人民政府），但中级人民法院却以裁定的方式指定本辖区内的基层法院审理，有的案件被指定到被告行政管辖地域之外的其他法院，有的案件则直接被指定到被告行政管辖地域内的法院，可想而知基层法院审理作为被告为县级以上人民政府的行政案件的难度，也可想象案件胜诉的概率和案件审理受行政干预的程度。虽然最高人民法院在此前对此类情况出台了相应的司法解释，如《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定 》(法释〔2008〕1号)明确规定被告为县级以上人民政府的案件（但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外）属于中级人民法院管辖审理的第一审行政案件，代理律师也据此力争，要求中级人民法院直接受理该类行政案件，但却不能改变中级法院裁定本辖区内基层法院管辖审理的现状。新“行诉法”的施行，必将改变以往中级法院裁定指定下属法院管辖的陋习，在一定程度上减少或降低了行政干预对行政诉讼的影响，更有利于人民法院独立行政使审判权，从而维护司法公正与社会正义。

五，关于经复议的行政案件的管辖，复议机关维持原行政行为将成为共同被告。

1，伴随着新“行诉法”的实施，对于经行政复议维持原行政行为的案件，作出原行政行为的行政机关和复议机关将是共同被告，共同参加应诉。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应将另一机关列为共同被告。人民法院也将针对原行政行为和复议决定一并审理，在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性，一并作出判决。

2，关于经复议案件的管辖。对于作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的行政案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。对于复议机关改变原行政行为的案件，复议机关是被告，由复议机关所在地人民法院管辖。对于复议机关审理期限内未作复议决定的行政案件，起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

六，行政诉讼案件中代理律师与当事人、其他诉讼代理人阅卷的区别

新“行诉法”明确规定，代理诉讼的律师，可以按照规定查阅、复制本案有关材料；而当事人、其他诉讼代理人仅拘限于查阅、复制本案庭审材料。也即是说，代理律师在行政诉讼中查阅、复制的是与案件审理有关的所有材料（对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密），除此之外，代理律师还享有调查权，协助诉讼参加人收集证据，以便支持被代理人的诉讼主张。

七，关于原告起诉期限和被诉行政机关的答辩、举证期限

1，新“行诉法”规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出（因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年，其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理）。相较之旧“行诉法”规定的“三个月”起诉期限，新“行诉法”规定的“六个月”的起诉期限，更有利于普通民众避免因超过诉讼时效而耽误起诉。

2，新“行诉法”规定，被告对作出的行政行为负有举责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。较之旧“行诉法”规定的“十日”的答辩、举证期限作了延长，这样有利于被告充分举证，也有利于查明案件事实和案件的审理。

八，由立案审查制到立案登记制的转变

1，新“行诉法”及新司法解释（《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》）规定，对当事人提起的诉讼，人民法院应一律接收起诉状，并出具明收到日期的书面凭证。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

2，一次性释明。对于当事人提交的起诉状内容欠缺、材料欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并应一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

3，对于人民法院不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级法院投诉，上级法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

 4，对于人民法院在七日内既不立案、又不作出裁定书的，当事人可以向上一级法院起诉。上一级法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级法院立案、审理。

九，人民法院一审程序、二审程序办案期限，以及诉讼案件当事人申请再审的审级及申请期限。

1，新“行诉法”规定，在第一审程序中，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决（有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。）；适用简易程序审理的，应当在立案之日起45日内审结。在第二审程序中，人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决（有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准）。较之旧“行诉法”规定的一审程序审理期限“三个月”、二审程序审理期限“两个月”都有了延长。

2，新“行诉法”司法解释规定，当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。较之旧“行诉法”规定的“向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉”有了质的改变，避免了原审法院的重复审查，提高了审判监督程序受理案件的法院级别，更有利于纠正错误判决，从而充分保障和维护当事人的合法权益。

十，对规范性文件的审查

在以往（2015年5月1日之前）办理行政案件过程中，代理人认为行政机关作出行政行为所依据的规范性文件不合法，可以根据《行政复议法》第七条的规定，向复议机关申请复议时一并要求审查该规范性文件的合法性。但如果复议程序终结进入行政诉讼程序时，代理人想要再次针对该规范性文件的合法性提请法院审查时，却无法律依据可依、可查，可谓是行政诉讼法中的空白。新“行诉法”的实施，及时弥补和完善了这一空白。新“行诉法”及司法解释规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。人民法院经审查认为该规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。同时，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。该新增条款的施行，将规范性文件的审查纳入司法审查的范畴，有利于进一步审查行政行为是否合法，同时也能促进制定机关制作规范性文件的合法性、适用性，必将推动和加快我国法制进程的进步。

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