案情简述：委托人付xx等6人因不服xx县xx镇人民政府采取“以租代征”方式修建植物园的行为向该县人民政府申请行政复议，该县人民政府法制办以不受理复议范围为由驳回复议申请；后经委托人向法院起诉及申诉，人民法院终将该县人民政府第一次作出的驳回复议决定撤销，并判令其重新作出复议决定；法院判决生效后，该县人民政府再次作出驳回复议决定；之后，委托人被迫再次起诉至法院，二审法院经审理后作出了撤销驳回复议决定的判决，并判令该县人民政府受理委托人的行政复议申请。

附：二审判决

河北省保定市中级人民法院

行政判决书

（2019）冀06行终216号

上诉人（原审原告）付xx，男，1952年4月27日出生，汉族，住保定市xx县。

上诉人（原审原告）韩xx，男，1955年7月21日出生，汉族，住保定市xx县。

上诉人（原审原告）刘xx，男，1947年6月10日出生,汉族，住保定市xx县。

上诉人（原审原告）赵xx，男，1956年12月5日出生，汉族，住保定市xx县。

四上诉人委托代理人赵春生，北京金沃律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）xx县人民政府，住所地xx县平安东大街**。

法定代表人邓xx，该县县长。

委托代理人孙xx，该政府工作人员。

委托代理人赵x，该政府工作人员。

原审第三人xx县xx镇人民政府，住所地xx县xx镇北街村。

法定代表人边xx，该镇镇长。

委托代理人黄xx，xx县xx镇人民政府工作人员。

委托代理人沈xx，河北xx律师事务所律师。

上诉人付xx、韩xx、刘xx、赵xx因行政复议一案，不服河北省保定市竞秀区人民法院（2019）冀0602行初54号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院查明，2012年7月31日，原告付xx、韩xx、赵xx与第三人xx县xx镇人民政府签订《植物园租地协议》，原告刘xx与xx县濮阳镇东庄村村民委员会签订《植物园租地协议》。原告等人于2014年8月25日向被告申请行政复议，被告于2014年9月19日作出顺政复决字[2014]2号驳回行政复议申请决定书。2018年7月26日唐县人民法院作出（2018）冀0627行再1号行政判决书，判决：一、撤销原审被告xx县人民政府2014年9月19日作出的顺政复决字[2014]2号驳回行政复议申请决定书；二、责令原审被告xx县人民政府于判决书生效后的法定期限内，重新作出行政行为。2018年11月28日保定市中级人民法院作出[2018]冀06行再5号行政判决书，二审判决驳回上诉，维持原判。根据保定市中级人民法院（2018）冀06行再5号行政判决书和唐县人民法院（2018）冀0627行再1号行政判决书，被告重新进行审查认为，xx县xx镇人民政府与付xx等六人签订的植物园租地协议，根据2015年5月1日起施行的新《中华人民共和国行政诉讼法》属于行政协议；付xx等人主张的xx县xx镇人民政府有修建xx县植物园的行为没有证据支持；xx县xx镇人民政府与付xx等人签订的植物园租地协议，2015年至今一直在有效履行。本案属于行政协议案件，行政协议争议不属于行政复议范围。修改后的行政诉讼法虽然将行政协议纳入行政诉讼受案范围，但行政复议法至今并没有修改，对行政复议范围的规定也未作调整，在行政复议法对受案范围规定未作修改的情况下，不能用行政诉讼法关于受案范围的规定推定行政复议范围。2017年9月13日国务院法制办公室对《交通运输部关于特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受案范围》的复函中也明确了“政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围”。原告等六人向本机关申请行政复议一案不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回行政复议申请决定。

原审法院认为，原告对被告执法主体、办案程序无异议，对被告办案主体、办案程序予以认定。原告认为，唐县人民法院、保定市中院行政判决明确认定了被告2014年9月19日作出顺政复决字[2014]2号驳回行政复议申请决定书是错误的，责令被告重新处理处理但并没有修改，对行政复议范围的规定也未作调整，在行政复议法对受案范围规定未作修改的情况下，不能用行政诉讼法关于受案范围的规定推定行政复议范围。2017年9月13日国务院法制办公室对《交通运输部关于特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受案范围》的复函中也明确了“政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围”。原告等六人向本机关申请行政复议一案不符合行政复议受理条件。被告的观点有相关证据加以印证，予以支持。原告的主张没有证据证明原告与第三人签订的土地租地协议具有强迫和违反意思自治的原则，不予支持。被告作出的顺政复决字[2018]5号驳回行政复议申请决定书认定事实清楚，适用的法律、法规正确，予以支持，对被告认定事实及法律、法规予以认定。综上所述，被告被诉行政行为主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告付xx、韩xx、刘xx、赵xx的诉讼请求。

上诉人主要上诉称，一,一审判决认定事实不清、证据不足。1.上诉人在起诉状及复议申请中皆明确请求被上诉人复议审查的行政行为是“第三人租用土地修建‘xx县植物园’这一行政行为”,而不是针对租地协议提出的行政复议申请,被上诉人以审查租地协议代替上诉人请求审查的行政行为,明显存在偷换概念的逻辑错误。一审法院受另案的影响,仅围绕着租地协议进行审理本案严重错误。2.上诉人请求复议审查的第三人租用土地修建‘xx县植物园’的行政行为客观存在,该行政行为明显侵害了原告的农村土地承包经营权,属于《行政复议法》第六条第十一项规定的法定情形,属于行政复议的受理范畴；而被上诉人以行政复议法没有修改、受案范围未作调整为由认定上诉人“申请行政复议一案不符合行政复议受理条件”实属错误,其作出的驳回行政复议申请决定书应予撤销。另，因第三人在实施强租、强占土地时未作出任何书面的行政决定,上诉人在申请行政复议及一审中提交《植物园租地协议》是为了证明复议审查的行政行为客观存在。一审法院却以“租地协议”为审查重点并作出判决,显属错误,应予撤销。二、一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定判决驳回上诉人的诉讼请求,属适用法律错误,应予撤销。综上,一审判决认定事实不清、证据不足,且适用法律错误。上诉人的行政复议申请属于行政复议的受案范围,应予支持。为了维护上诉人的合法权益,上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院相关司法解释等规定,依法向贵院提起上诉。故请求撤销保定市竞秀区人民法院(2019)冀0602行初54号行政判决；请求二审法院直接改判撤销被上诉人作出的顺政复决字【2018】5号驳回行政复议申请决定书；判令被上诉人恢复审理上诉人请求确认xx县xx镇人民政府租用土地修建“xx县植物园”行政行为违法的行政复议案件;一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人xx县人民政府辩称，第三人xx县xx镇人民政府与上诉人付xx等六人签订的植物园租地协议,根据2015年5月1日起施行的新《中华人民共和国行政诉讼法》属于行政协议;上诉人付xx等四人主张的第三人xx县xx镇人民政府有修建xx县植物园的行为没有证据支持;第三人xx县xx镇人民政府与上诉人付xx等六人签订的植物园租地协议2015年至今一直在有效履行。被上诉人认为,本案属于行政协议案件,行政协议争议不属于行政复议范围。在2015年实施的新行政诉讼法修改以前,原行政诉讼法和2017年修订的行政复议法关于行政诉讼受案范围与行政复议范围的规定均不含行政协议争议,修改后的行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围,但行政复议法至今并没有修改,对行政复议范围的规定也未作调整,在行政复议法对复议范围规定未作修改的情况下,不能用行政诉讼法关于受案范围的规定推定行政复议范围。综上所述,被上诉人认为,原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,根据《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,被上诉人请求二审法院判决驳回上诉,维持原判。

原审第三人xx县xx镇人民政府述称，上诉人与答辩人签订的《植物园租地协议》是行政协议，不属于行政复议受案范围，原审判决正确，应当驳回上诉人的上诉请求。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项之规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益的。根据唐县人民法院（2018）冀0627行再1号行政判决、保定中级人民法院（2018）冀06行再5号行政判决，判决责令xx县人民政府于判决生效后法定期限内，重新作出行政行为。本案中，四上诉人向xx县人民政府的复议为请求确认被申请人租用土地修建xx县植物园的具体行政行为违法，而非xx县人民政府在其顺政复决字[2018]5号驳回行政复议申请决定书中所认定的申请行政协议事项；即使其申请事项为行政协议，该事项也属于其他行政行为。此外，保定市中级人民法院（2018）冀06行再5号行政判决后，以同一事实和理由作出了与前决定书相同的处理结果，未依法履行法院判决，故xx县人民政府驳回申请人的复议申请决定错误。综上，一审法院驳回上诉人付xx、韩xx、刘xx、赵xx的诉讼请求适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：

一、撤销河北省保定市竞秀区人民法院（2019）冀0602行初54号行政判决；

二、撤销xx县人民政府顺政复决字[2018]5号驳回行政复议申请决定书；

三、责令被上诉人xx县人民政府于判决生效后60日内，受理上诉人付xx、韩xx、刘xx、赵xx的复议申请。

一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人xx县人民政府承担。

本判决为终审判决。

审判长　　杨晏燕

审判员　　赵　明

审判员　　褚铁军

二〇一九年十一月十三日

书记员　　穆　星